李春日：国外经验对中国住房保障制度改革的启示

    摘要：根据国外相对成熟的住房保障制度研究，主要选取美国、新加坡和韩国的住房保障制度，分析其特点，寻找其发展过程中的经验教训。并通过分析中国目前住房保障中的住房公积金、廉租房、经济适用房、公租房在住房保障中的作用，分析当前中国城镇住房保障制度实施过程中存在的问题。最终借鉴国外好的住房保障制度，在中国特色的国情下，吸取其精华，去其糟粕，为完善中国的住房保障制度提出相应的政策建议。
    关键词：保障性住房，住房公积金，廉租房，经济适用房，公租房
    引言
    改革开放三十多年来，中国经济保持了长期快速增长势头，人民生活水平显著改善，城镇居民总体居住条件取得很大改观。然而住房困难成为困扰社会和谐发展的最大问题之一。为解决广大中低收入家庭住房困难，中国已经初步建立起了多层次保障性住房体系。但是，由于各地保障性住房建设依旧相对滞后，与广大中低收入家庭的需求之间仍然存在很大矛盾，加之保障性住房制度在设计上存在一定的缺陷，并且在实践中出现了很多亟待解决的问题。因此本文通过分析国外关于住房保障的成功经验，并深入分析中国目前已经建立起来的住房公积金制度、廉租房保障制度、经济适用房保障制度和公共租赁住房保障制度的主要内容、特点及其存在的问题，有针对性的在消费观念、管理机制、设置标准、相关配套等方面提出政策建议。
    一、国外住房保障制度研究
    （一）新加坡住房保障制度
    新加坡是东南亚地区成功解决国民住房问题的典型代表，也是世界上公认的有效解决住房问题的国家之一，在住房保障制度方面很有特色。
    1．新加坡住房保障的主要内容。一是政府制定有关投资建设住房的长远规划，通常情况下新加坡以五年为周期制定建屋计划。为确保住房建设计划的顺利实施，政府除了专门划拨国有土地或适量征用私人土地，供房屋发展局建设住房，为降低建房的财务成本，政府还通过低息贷款方式向房屋发展局提供资金支持。二是实行住房公积金制度。从1950年开始，新加坡全面推行中央公积金制度，为住房建设提供筹资支持；1968年提出“居者有其屋”的计划，从出租廉租房为主向出售廉租屋过渡。三是科学制定住宅建设发展规划，完善居住社区的各项配套设施。
    2．新加坡住房保障特点。一是公积金制度的社会经济地位异常突出。新加坡中央公积金制度建立于1955年，是根据新加坡《中央公积金法》建立的强制性储蓄制度。中央公积金制度建立之处只是为了实施养老金计划，为新加坡的在职人员提供社会保险，随着该制度的不断发展和完善，目前已逐步发展成为包括住房、家庭保障、养老、保障、教育、投资等作用的具有十多项实施计划的覆盖全社会的社会保障储蓄制度。公积金制度帮助新加坡成为东南亚地区解决住宅问题的成功典范。二是典型的“小市场大政府”模式，政府承担主要责任。新加坡政府通过房屋发展局（简称房屋局）直接负责公共住房的建设和管理，政府在住房问题上给予的大力支持与资助，主要体现在对房屋发展局的支持和帮助方面。房屋发展局是新加坡国家发展部下属的法定机构，是新加坡最大的住房发展商和公共住房管理机构，政府在资金和土地方面给予了它大力支持和资助。
    （二）美国住房保障制度
    美国居民的平均居住水平较高，实行的是商品化的住房消费保障形式。美国的住房模式具有典型的“大市场小政府”的特征，政府职责仅限于帮助那些无力支付私人房租的低收入家庭和老年人，解决他们的住房难题。在美国的保障性住房体系中，影响最大的是公共住房。
    1．美国住房保障制度的主要内容。一是帮助低收入家庭租房的政策。1934年经济大萧条后，美国制定了最早的住房法案《临时住房法案》，1937年，该法案进一步补充为《公共住房法》，决定由中央政府出资，由地方政府建造公共住房供低收入家庭租用。自1964年起，政府通过优惠政策鼓励开发商建造供低收入者租用住房。从1964—1980年，政府以提供低息贷款的方法，共资助开发商建造此类住房约160万套。自1973年起，政府开始把分散低收入者住房、改善社区质量纳入住房政策，提出以帮助“需求方”（住户）为中心的政策。二是鼓励中低收入家庭购房的政策。政府通过全国房屋贷款联盟和全国住房贷款协会两大机构，向全美各类银行、信贷机构提供贷款和贷款担保，鼓励这些贷款机构向包括中低收入家庭在内的住户提供房屋贷款，政府则以发行债券的方法从资金市场上筹款，作为贷款金额的来源。对于有固定收入的中低收入家庭，即收人为本地家庭平均收入60%以上者，政府提供贴息担保。个人只支付首期付款并承担一小部分利息，政府则承担还款风险以及大部分利息。这项政策使大量收入较低但有稳定工作的家庭拥有了自己的住房。
    2．美国住房保障特点。一是通过立法保障住房措施的落实。美国政府以立法形式对公共住房等住房保障作了明确的规定，先后颁布了《住房法》、《国民住宅法》、《住房与城市发展法》等法规。美国政府有专门的立法机构，各项措施都通过立法保障来落实、实施。二是控租与补贴并重。控租是通过立法对公共住房的租金加以限制。美国的控租主要由地方政府以立法形式作出规定，并通过投票方式进行表决。如多数票认为租金太高时，地方议会将倾向于控租。在补贴方面，美国对低收人家庭的租金补贴先后运用了以下四种形式：砖头补贴、房东补贴、住房券和现金补贴。
    （三）韩国住房保障制度
    作为亚洲新兴工业化国家，韩国的住宅与房地产市场的发展略超前于中国，形成了体现韩国国情和文化特色的保障性住房制度。考察韩国保障性住房制度的运作及保障性住房制度，对完善中国保障性住房制度有一定的借鉴意义。
    1．韩国住房保障的主要内容。一是小户型商品住房。这类住房主要针对有一定购买力的城市中低收入家庭，为满足他们的购房需求而建设的小户型的公共住房。这些住房的面积大多在60平方米以下。二是公共租赁性住房。这种类型的住房主要是由中央政府或地方政府投入政府预算资金兴建的租赁住房，也可能是通过韩国“国民住宅基金”的支援而建设。按照韩国政府的有关政策，公共租赁房被区分为“永久租赁房”、“公共租赁房”和“国民租赁房”等不同类型。韩国的公共租赁住房，租赁期限为五至五十年，租赁期满后可以卖给租住者，供给的对象主要是由于城市拆迁等原因出现的无住房者等中低收入家庭。
    2．韩国住房保障特点。一是住房保障的目标及范围明确。为科学确定保障对象，韩国政府进行了社会阶层细分化工程，将社会阶层根据收入水平划分为绝对支援阶层、部分支援阶层和自立阶层，并对不同阶层实施不同的住房政策。二是严格控制标准。韩国公共住房建设标准确定合理，严格控制面积，所有的公共住房面积都控制在85平方米以下。三是注重立法。韩国注重公共住房的立法工作，制定了相关法律法规，先后颁布了《住宅供应法》、《租赁住宅建设促进法》等保障性住房法规。四是强化政府优惠。韩国政府强化了在住房金融、宅地供给和有关租税的优惠，尤其是为了降低土地的成本，由大韩住宅公社或土地开发公社等公共机构开发公共住房用地。对购买小型住宅、租赁住房家庭实施大幅度的税收优惠政策，在住房流通和保有环节上产生的取得税、登录税和转让所得税等税种上采取税收减免的优惠政策。
    二、中国住房保障制度现状
    （一）廉租房制度
    从1999年建设部《城镇廉租房管理办法》出台到现在已经经历了近十二年。廉租住房制度是针对城镇最低收入者而出台的一种保障性住房供应制度。它是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。具体来说，廉租住房制度是指由政府起主导作用，采取租金补贴，实物配租等不同形式，给城镇居民中的弱势群体等解决住房困难而建立的住房生产、供应、管理体系、运作程序和规则。它带有明显的社会保障性和社会福利性。
    1．廉租住房保障形式。廉租住房保障方式主要包括货币补贴和实物配租两种。所谓“货币补贴是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭发放租赁住房补贴，由其自行承租住房”。而“实物配租是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭提供住房，并按照规定标准收取租金”。据调查，廉租房户型设定是以一居室、两居室为主，建筑面积原则上按一居室套型建筑面积35平方米，两居室套型建筑面积45平方米，三居室套型建筑面积55平方米。三种套型建筑面积都不高于55平方米，是名副其实的“袖珍”小户型。
    2．廉租住房保障特点。一是廉租房具有准公共品的属性。廉租房是一项针对特定最低收入群体的社会福利，只售不租，具有一定的排他性和非竞争性，属于准公共品范畴。二是廉租房建设和供应的政府主导性。城镇廉租住房制度是向城镇最低收入家庭提供住房的社会保障制度，制度创新的目的是改善那些无力通过市场交易自己解决住房问题的低收入家庭的住房条件。其中政府发挥重要的作用，在建设和供应廉租住房过程中发挥主导职责。三是廉租房具有鲜明的社会保障性。政府设立廉租房制度的目的是为了保障城镇低收人家庭的基本居住权利，廉租住房的保障对象是城镇最低收入家庭，受他们经济承受力的限制，廉租房的租金必须低于市场价和成本价。四是廉租房运营的非营利性。作为政府提供的保障性住房，廉租房的运营必须体现公益性，在廉租住房的规划设计、建设、管理、维修服务等方面，运营管理者都不得以盈利为目的，应尽量降低成本，减轻居民经济负担。
    （二）经济适用房制度
    经济适用住房，经济适用房最早出现在1991年6月国务院《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》中，提出要“大力发展经济适用的商品住房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题”，在国家政策高度对经济适用住房建设进行了定位。
    1．经济适用房保障形式。根据有关规定，经济适用住房是以中低收入家庭为保障对象、具有一定社会保障特征的商品房，突出经济性和适用性特点。经济适用住房的面积要严格控制在中小套型，中套住房面积控制在80平方米左右，小套住房面积控制在60平方米左右。
    2．经济适用房保障特点。一是经济性。所谓经济性，是指住房的价格要低于普通商品房，要适应中低收入家庭的经济承受力。为保证住房的经济性，主要通过土地划拨供应、免除相关税费、限定开发商利润上限等手段来实现低价性根据有关规定。二是适用性。适用性是指在住房设计和建筑标准上，要突出住房的使用效果。三是政府扶持、干预性。经济适用房的土地可以划拨；政府给予一定财政支持和信贷支持；政府减免土地拆迁、安置、基础设施配套、工程招标、质量监督等方面的二十余项税费；价格实行政府审批，有最高限价；其利润率严格控制在3%以内等。
    （三）住房公积金制度
    中国的住房公积金制度是借鉴新加坡公积金制度的一些成功经验而制定的，是旨在通过专款专用来开辟住房建设和消费的稳定资金来源的一种政策性强制住房储蓄，属于暗贴形式，主要是对消费者补贴。中国住房公积金制度是1991年由上海市率先建立的。1994年11月23日，财政部、国务院住房制度改革领导小组、中国人民银行联合下发了《建立住房公积金制度的暂行规定》，标志着中国住房公积金制度的建立。住房公积金制度的建立转变了传统的由国家或集体一手包揽住房生产和建设的局面，并对支持住房消费发挥了积极作用。
    1．住房公积金保障形式。住房公积金制度是中国政府为解决职工家庭住房问题的政策性融资渠道。住房公积金由国家机关、事业单位、各种类型企业、社会团体和民办非企业单位及其在职职工各按职工工资的一定比例逐月缴存，归职工个人所有。住房公积金专户存储，专项用于职工购买、建造、大修自住住房，并可以向职工个人住房贷款，具有义务性、互助性和保障性特点。
    2．住房公积金保障特点。一是普遍性。城镇所有在职职工，无论其工作单位性质如何、家庭收入高低、是否已有住房，都必须按照《条例》的规定缴存住房公积金。二是强制性。单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立的，住房公积金的管理中心有权力责令限期办理，逾期不办理的，可以按《条例》的有关条款进行处罚，并可申请人民法院强制执行。三是福利性。除职工缴存的住房公积金外，单位也要为职工交纳一定的金额，而且住房公积金贷款的利率低于商业性贷款。四是返还性。职工离休、退休，或完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系，
    户口迁出或出境定居等，缴存的住房公积金将返还职工个人。
    （四）公共租赁住房制度
    公共租赁房，指通过政府或政府委托的机构，参照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房，同时，政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。公共租赁房一般归政府或公共机构所有，用低于市场价或承租者能承受的价格向新就业职工出租。其目的是解决家庭收入高于享受廉租房标准而又无力购买经济适用房的低收入家庭的住房困难。
    1．公共租赁住房保障形式。公共租赁房的供应对象是中低收入住房困难家庭，包括已通过经济适用房、限价房资格审核，尚在轮候的家庭以及其他住房困难家庭，还有刚毕业的大学生和外来务工人员。公共租赁住房是一种新兴的保障性住房是中国保障性住房的重要组成部分，可以有效解决当前“夹心层”面临的住房困难。
    2．公共租赁住房保障特点。一是政府主导。公共租赁住房始终姓“公”，由政府投资建设，产权由政府持有，确保公共属性。二是租金优惠。租金只考虑建设贷款利息、房屋维修费等因素，租金不超过同地段、同品质商品住房租金的60%。三是整合保障。公共租赁住房制度整合廉租住房和经济适用住房制度，实现了住房保障一体化。四是广泛覆盖。公共租赁住房打破了城乡和内外差别，不设户籍限制，在重庆市工作的无住房或住房困难人员符合条件均可申请。
    三、中国住房保障制度实施存在的问题
    （一）廉租房保障制度存在的问题
    1．廉租资金来源单一。中国当前廉租房建设的资金来源看，主要来源于地方政府的财政预算资金、住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房补充资金、政府廉租住房租金收入、社会捐赠及其他方式筹集的资金。由于受中国经济发展水平的限制、社会公益意识有限以及税收管理等方面的影响，社会捐赠资金总量规模非常小，在廉租房资金供给中所占份额自然极低。
    2．廉租房房源缺乏。中国目前可提供的廉租住房，主要有四个途径，即政府出资收购、社会捐赠、腾空的公有住房、政府出资建设的廉租住房等符合廉租住房标准的住房。在廉租房的新建和征购上，受资金、市场、体制等诸多因素的限制，政府扩大廉租房供给的能力有限。在原有福利住房分配体制下，住房需求一直处于压抑状态，由政府投资建设的公有住房本来就数量有限，再加上房改中大批公房被按成本价、标准价出售给私人，政府可以用作廉租房的公房数量十分匮乏。
    3．标准划分问题。目前各地的廉租对象一般为经民政部门认定的低保家庭（含优抚家庭）中的住房困难户。随着廉租对象范围的逐步扩大，根据各地居民收入情况划分一个合理的收入线并据此科学地确定廉租对象就变得日益紧迫。然而，由于中国没有建立个人信用制度和个人收入申报机制，因而划分居民收入线也非常的困难。
    （二）经济适用住房保障制度存在的问题
    1．购买对象失控。经济适用住房的购买对象是中低收入家庭，就必须界定中低收入的标准。现实生活中遇到几个难点分别是家庭收入很难准确计算。目前所能计算的是面上的工资收入，而在工资以外的其他收入则是隐性的，很难计算，如果不计进去，则有失公平。另外，单位开出的收入证明可信度差。对单位来说，尽力支持本单位职工买房，可减轻负担，且单位掌握的职工收入情况也有限；对个人来说，还可以通过各种不正当关系开出证明，甚至造假。
    2．建设标准失控。近些年来，不少地方却出现了打着经济适用住房的幌子开发豪宅的现象，致使经济适用住房的户型越来越大，建设标准越来越高。一些开发商为了迎合部分高收入阶层的需要，赚取更多的利润，普遍出现经济适用住房的户型面积失控，“贪大症”严重，甚至出现复式、花园洋房、别墅等类型，大大超出了“中低收入家庭的实际消费需要”。
    3．销售价格失控。国家对经济适用住房进行价格管理的目的就是为了保证中低收入居民能够买得起经济适用住房，与市场价商品住房的价格构成相比，经济适用住房不仅免收土地出让金、减免多项税费，还要求利润控制在3%以内，所以其开发成本和利润均低于商品住房。但是，一些地方经济适用住房的价格远远高于这个标准，甚至与商品住房相差无几，根本没有体现出其价格优势。
    （三）住房公积金保障制度存在的问题
    1．管理机构监管归口不统一。中国目前对住房公积金的管理，实行的是住房管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。在实际运作过程中，住房资金管理中心行使着住房管理委员会的职责，且管理中心有三种模式；单独设立住房资金管理中心，由政府直接领导和管理；利用房管局的职能优势与其合并在一起办公的模式；便于统一管理住房资金的模式，作为财政部门一个内设机构。这种多头监管的制度，使得住房公积金处于监管缺失、责任不明的状态。
    2．资金来源单一与资金广泛使用之间的矛盾。住房公积金归集依靠缴存人按月缴存而现实，属于分散性的小额资金流入。而无论是住房公积金提取或是住房贷款均属于集中性大额的资金流出。这种资金的不平衡发展直接导致了住房贷款额度的提高。有的地方由于受到资金来源的限制，其所能提供的贷款额度与当地住房消费的平均水平已出现了较大的差距，显然就不能充分发挥政策性贷款支持广大职工住房消费的作用。
    3．公积金缴存、贷款过程中挪用、套取的现象比较普遍。目前个人申请住房公积金贷款，借款人除向住房管理中心提供相当完整的能够证明个人户籍、婚姻、收入、抵押担保资料外，还要提供住房产权证、在住房资金中心缴存公积金的证明等资料，且贷款利率比银行低，大部分都以购房的名义申请贷款。但贷款是否真正用于购房，管理中心只是以收回贷款和利息确保增值为目的，据审计调查真正用于购房的只是少数，大部分挪作他用。
    （四）公共租赁住房保障制度存在的问题
    1．融资渠道太窄。从公租房建设进度较快的重庆来看，按照其2010年制订的计划，将在三年内建设公租房4000万平方米，需要配套资金1000亿元。为筹集这1000亿，重庆采用了“1+3”的投融资模式，“1”即财政投入300亿元，这300亿元资金有三个来源：政府储备拿出一部分；每年新发生的土地出让金拿出一部分，包括房产税也可以拿出来；政府预算内的财政收入。“3”，即另外的700亿元通过银行贷款、保险公司融资、社保基金融资三个渠道筹集。然而由于公租房的投资回收期时间长，能够获得相当稳定的资金来源，无疑成为公租房建设的最大障碍。
    2．公共租赁房建设成本引致租金偏高。公共租赁房的租金标准由四部分构成：房屋建安成本；住房折旧和贷款利息；各项维修费用；管理费。虽然政府对公租房有相应的补贴，但是由于目前公租房建设地点选址大部分还是在城郊，从居民总体的支出成本来看，其吸引力并无太大的优势。
    3．制度法规体系尚不健全。公共租赁房在实践中必然涉及到多方利益相关者，需要严格的法律规范。但是，目前国内主要是地方推出公共租赁住房管理办法，还缺乏国家层面上的统一规范的法规制度，尽管已经公布了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，但缺乏法律的严肃性和可持续性。
    四、完善中国住房保障制度的政策建议
    （一）树立正确的住房消费观念
    “居者有其屋”是所有国家和地区住房政策的目标。但是不同国家对“有”的含义理解并不相同。西方国家的经验告诉我们，买房和租房，都是住房消费的合理形式，不一定要买房住才正确，提倡的是“居者有其屋”，而不是“居者买其屋”。根据“过滤”模型，确定梯度住房消费的观念。
    改变当前经济适用住房只售不租的现状，采取有效措施，研究制定可租可售的经济适用住房供应政策，即对于符合购买条件的中低收入家庭，可根据自己经济能力，结合公积金配套支持以及购房贷款贴息等优惠政策，自主选择是购买还是租住经济适用住房。
    （二）建立完善的保障性住房进入、退出制度
    科学的划分家庭收入水平。根据不同地区当地居民的实际收入水平，进行定量分类；根据政府的保障能力划分不同层次的家庭收入线。政府应对需要保障住房的对象进行严格的审查，其对象必须是以民政部门或房地产管理部门登记在册的家庭；同时还必须向社会发布公告，以征询社会的意见。建立复审制度，每隔五年或稍长时间对原保障对象进行重新认定，只有符合条件的方可继续享受保障住房。
    （三）完善相关配套服务
    首先要完善房地产市场和二手房市场的统计及信息披露制度，以保证信息提供的准确性。其次要建立完善的房屋租赁市场租金管理措施，为租赁型保障房提供信息和参考，另一方面是如房地产宏观调控一样，通过加强对租赁市场的租金管理，防止市场投机，抑制租金非正常过快上涨趋势，平衡保障性住房需求与供给之间的矛盾。最后还要规范房地产价格评估制度以杜绝目前这个行业的混乱和不规范给住房市场及保障房提供带来的负面影响。
    （四）构建全过程管理服务体系
    为规范保障性住房建设过程中各环节，以预防建设过程中可能出现的问题，消除未来各种隐患，迫切需要建立完善的建设管理制度措施。第一，要建立科学的开发建设主体选择制度，地方政府要建立统一规范对有意向参与开发建设的开发商、施工承包商、监理企业及中介服务机构等进行合格供方评价及管理，并建立公开透明、公正公平的招投标确认制度，以实现既要选择合格供方，又要确保安全、质量、进度及造价标准的目的。第二，要切实制定保障性住房建设的工程造价管理措施，确保资金效率。由于各设计单位、开发商及建筑商能力和管理水平不尽一致，管理模式也有不同，加之材料、人工、机械等价格有不断上涨的趋势，而住宅建设工程周期较长，成本因素较多，故应事先确定各种处理原则、标准及模式，并应加强建设过程中的成本审核确认的监督等。第三，要探讨开发商参与开发建设的模式，并根据不同模式制定相应管理措施。
    结语
    保障全体国民都能平等分享改革发展的成果，是中国经济发展的目标之一。住房问题不仅是经济问题，也是政治和社会问题。保障性住房建设和提供虽然能够在很大程度上解决中低收入家庭的住房问题，但从动态演化的视角分析，其制度也必须与时俱进，要综合考虑多方面因素，科学确定保障性住房制度建设模式。
    保障性住房制度建设中，除了经济问题，还有社会文化建设问题，需要引导居民树立正确的住房消费观念，根据自己的经济承受力选择适宜的住房形式，不要片面宣传住房的财产属性，当然同时也要预防对保障性住房提供的制度依赖，应努力激发社会的向上热情，同时也要以多种手段抑制全社会的投资、投机性住房需求，营建健康、和谐的住房保障模式。
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    作者简介：李春日（1959-），男，吉林延吉人，教授，从事人文社会学研究。
    来源:《经济研究导刊》2012年第4期