韩晓琴：公共财政支出结构的调整与优化探析

    随着市场经济的发展和政府职能的转变，我国按照构建公共财政基本框架的总体目标，不断调整和优化财政支出结构，加大社会公共产品的投入，转变财政支持经济发展的方式，努力解决财政支出保障上的“缺位”和“越位”问题。但是，现行财政支出政策在总体上仍不适应市场经济发展的要求，财政支出结构还不尽合理，一定程度上制约着和谐社会的建立。为合理地引导和优化社会资源配置，满足不同的社会公共需要，我们应坚持科学发展观的要求，按照公共财政的理念，进一步转换政府职能，规范财政支出管理，调整和优化财政支出结构，以更好地服务于经济和社会发展，服务于和谐社会的构建。
    一、调整和优化财政支出结构的现实意义
    1.调整和优化财政支出结构有利于建设服务型政府。社会主义市场经济的不断完善，要求政府由原来对微观经济主体的计划性管理转换到为市场经济主体服务上来，转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来，即政府要由全能型管理型政府逐步向公共服务型政府转变。服务型政府是以公共利益为目标，以公共客观需求为尺度，努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府。财政支出作为政府实现其职能的基本经济手段，直接体现政府的意志和政策，不同的支出规模和结构，其产生的政策效果是完全不同的。在构建和谐社会的背景下，调整和优化财政支出结构不仅有利于建立公共财政体制，把公平、公正的原则贯彻到财政资金使用的全过程，实现生产建设型财政向公共服务型财政的转变，而且能充分发挥公共财政在缩小收入差距、保障社会公平等方面的职能作用，实现政府职能从注重经济建设逐渐过渡到关注教育、医疗卫生、社会保障、收入分配和社会安全等公共服务方面，从而使全体社会成员在公共产品和公共服务方面的权利得到基本实现和维护。
    2.调整和优化财政支出结构有利于保障民生，实现社会公平公正。改革开放30年来，我国经济社会结构发生了巨大变化，在由温饱型、生存型向发展型、享受型社会的过渡中，居民的收入水平得到不断提高，进而对生活质量也提出了越来越高的要求，迫切要求社会提供更多更好的公共产品和公共服务。但是，财政支配经济资源的有限性，使社会在提供劳动就业培训、社会保障、义务教育、基本医疗、廉租房、安全生产、食品安全、社会治安、资源环境等公共服务严重不足。同时，经济发展的不平衡所带来的社会收入分配的失衡，导致区域、城乡以及城镇不同社会群体之间的基本公共服务差距不断拉大。调整和优化财政支出结构，加大公共产品和公共服务投入，不仅有助于缓解收入分配的差距，把贫富差距控制在合理的范围之内，切实改变经济发展与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题，消除不和谐因素，保障公民基本权利，保障民生，而且有利于维护社会稳定和提高国家凝聚力，缩小城乡、区域之间的差距，促进区域之间、城乡之间协调发展，使不同社会阶层均衡受益，共享改革开放成果。
    3.调整和优化财政支出结构有利于国民经济稳定协调发展。从世界经济发展来看，财政支出结构的优化已经成为现代经济发展的显著标志，并且主导着经济发展的方向。在财政配置资源的总量相对稳定和难以作重大变更的条件下，财政支出结构的优化调整对社会的影响显得更加重要。支出结构的转变与经济发展密切相关，支出结构的变化影响着社会积累和消费的比例，影响着经济发展的潜力。然而，我国现阶段的财政支出结构不尽合理，“越位”与“缺位”现象并存，矛盾颇多而且尖锐，在很大程度上制约着政府职能的发挥，不利于国民经济健康持续协调发展。调整和优化财政支出结构，不仅有利于促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变；由主要依靠物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。而且有利于统筹城乡发展，优化区域产业布局，实现人与自然和谐共生，经济系统与社会、生态系统的协调可持续发展。
    二、我国财政支出结构的现状及存在的主要问题
    财政支出结构是指财政支出内部的比例关系，即各项支出在财政支出总额中所占的比重。这一比例关系是否合理，影响和决定着整个国家积累与消费的比例关系，也在很大程度上关系到能否充分发挥财政政策宏观调控的职能作用。相关理论研究表明，在市场经济发展的不同阶段，财政支出结构是不同的。在经济发展初期，政府的投资性支出占整个财政支出的比重较大；在经济发展中期，财政投资在社会总投资及在财政总支出的比重都呈下降趋势；在比较成熟的市场经济中，公共品方面的支出在财政总支出中比重将大幅度上升，并将超过其它方面的支出。改革开放30年来，随着我国政府职能的不断转变和公共财政框架的构建，财政支出结构的发展趋势与上述规律基本一致，即不断朝着市场经济体制方向调整和优化。然而，财政支出结构在向合理化和有效化迈进的同时，仍没有完全跳出传统的计划经济财政支出结构的基本框架，仍面临着一些亟待解决的问题。
    1.财政支出“越位”与“缺位”并存。财政支出的“越位”主要表现在财政职能范围未能随着市场经济发展做出相应的调整。一方面，现行财政支出中，各类事业费庞杂，财政供养人员过多，负担过重，许多不属于公共产品或准公共产品也在公共财政中列支，从而在一定程度上制约了政府职能的正常履行；另一方面，财政补贴规模大，范围广，渠道多，管理乱，各种政策性补贴支出的比重虽然有所下降，但绝对数依然在增长而且偏大，合理与不合理的财政补贴混在一起，这既挤占了稀缺的财政资源，扭曲了财政的资源配置职能，也与市场经济体制改革的深化相悖，严重束缚财政支出结构的优化。
    财政支出的“缺位”，一是表现在教育经费投入不足。近年来政府非常重视教育的发展，也不断加大财政投资力度，预算内教育经费的绝对值逐年增加，但相对于我国总体经济实力的增强，财政性教育支出的相对规模还是不容乐观，与提高全民族整体素质的要求仍有差距。2006年财政性教育经费占GDP的比重为3.01%，这不仅远低于发达国家和世界5.1%的平均水平，也低于发展中国家4%的平均水平，也达不到我国政府早在1993年下发的《中国教育改革和发展纲要》中提出的在20世纪末实现4%的目标。而且教育投入结构不合理，突出表现在基础教育特别是农村义务教育投入严重不足，使农村大量存在文盲和科盲，制约农村经济发展。二是医疗卫生总费用支出结构不合理。随着经济社会的发展，我国医疗卫生总费用不断增长，据统计，从1980年到2006年，医疗卫生总费用由143亿元增加到9843.3亿元。可是，自80年代末实行市场化倾向的改革导致了政府职能的弱化，中央和地方政府对医疗卫生事业的投入长期低于财政支出以及GDP的增幅。目前中国政府在总体医疗费用中的公共投入仅17.8%，低于发展中国家27%的平均水平，而居民个人的支出却占总费用的55.8%，高于世界43%的平均水平。政府投入偏少，使我国医疗防疫控制系统极不完善，医疗设施严重不足，尤其是广大的农村基层医疗卫生机构面临生存危机，再加上公立医院的管理运行机制存在问题，从而造成群众看病难和看病贵。三是社会保障支出严重偏低。社会保障通常被称为和谐社会构建的“稳定器”，实现社会公平的“调节器”，促进经济发展的“减震器”。早在20世纪80年代，许多发达国家的社保支出就已经占到财政支出的30%以上，目前我国虽已建立一定的社会保障体系，但是社保支出的比重还很低，仅接近于西方发达国家上世纪60年代的水平。同时，我国公共养老保障体系的覆盖面狭窄，只占人口总数的15%，低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准，社保支出资金使用效率低下，广大农村和农民还很难享受到社会保障“阳光”的普照。
    2.重要产业和重要领域的财政投资不足。一是对农业投入力度不够。对于农业人口占总人口80%的农业大国来说，农业问题不仅是经济问题，也是一个社会问题，所以中央一贯十分重视农业发展，中央财政支农支出占本级财政总支出的比重也处于上升趋势。但许多地方政府为了政绩和经济增长，一再减少对农业投入，使全国财政农业支出占总支出的比重，由1978年的历史最高点13.43%逐年下降至目前的8.07%。同时支农手段单调，投资结构不合理，这对国民经济持续、健康、协调发展是极为不利的。二是对研究与开发的投入偏低。研究与开发投入反映一国的科技发展和创新潜力，对提高国家的综合国力和增强国际竞争力具有战略意义。根据联合国教科文组织在1971年出版的《科学应用与发展》中把各国工业化发展的过程分为四个阶段的划分标准，我国处于第一阶段末期和第二阶段初期。在这个时期，发达国家政府研发投入占GDP的比重一般均在1%以上，而我国20世纪90年代以来财政科技投入占GDP的比重一直维持0.8%左右的水平，可见我国科学研究的财政投入水平是比较低的。三是基础设施、公用事业等方面的投资有待加强。经过多年改革，我国经济建设支出比重逐年下降，但仍远高于发达国家。更严重的问题是，其内部支出结构不尽合理，用于基础设施、公用事业等方面的支出明显低于4%的世界平均水平，使能源、道路、交通等公共项目的支出缺口很大，导致“基础瓶颈”制约严重。
    3.行政管理费用占比偏高且增长过快。行政管理作为政府的一项基本职能，随着经济建设和社会各项事业的发展，社会活动日趋复杂，政府所承担的公共关系事务也随之增多，因此行政管理费用增加也是正常的。但是作为社会活动过程中的一种成本代价，这项必需的支出应该控制在一定幅度之内，从世界各国政府的支出情况看，行政支出所占比重基本上都控制在10%以内。然而，我国行政管理支出占财政总支出的比重一直处于较高水平，其支出比重已由上世纪80年代初期占总支出的7%左右上升到90年代的10%以上，目前更是高达19%。不仅如此，我国行政管理支出还是各类财政支出中增长幅度最大的，增长速度超出了同期财政收入、财政支出和GDP的增长速度。此外，根据发达国家的经验，行政管理费的弹性系数一般维持在0-1之间，而我国的实际情况是，许多年份特别是自2000年以来的行政管理费弹性系数均在1以上。过高的行政管理支出比重和过高的政府运行成本，势必使财政支出结构趋于僵化，其他公共支出难以保证，影响财政职能的充分发挥。
    4.财政支出管理和控制机制尚未健全。政府预算本是规范财政支出管理最重要、最有效的一项法律制度，是支出管理的基本法律依据。但是，我国自1995年颁布实施《预算法》以来，至今尚未建立起一套科学规范、行之有效的财政支出管理和控制机制。从预算编制上看，预算支出内容较粗，无法按公共支出标准确定部门支出，也无法向社会提供均等化服务；从支出的分配上看，透明度不高，一些项目资金的分配方法不科学、监督管理不严格，专项资金分散管理、多头分割现象大量存在。而且多年来一直沿用“基数加增长”的预算支出分配办法，以承认既得利益为前提，既不利于财政供给范围的科学界定和支出结构的调整和优化，也忽视了经济社会形势的变化，使该支出的无法支出，影响经济和社会事业的发展；从预算执行上看，预算执行的随意性和长官意志太大，人为增加预算、转移用途极为普遍，预算约束软化的状况比较严重，以人代法的现象屡屡发生，使预算的权威性、严肃性受到严峻挑战。此外，我国预算外资金增长过快，财政部门对预算外资金管理始终缺乏有效的统一协调和综合平衡，管理失调的现象不容忽视。
    三、调整和优化财政支出结构的若干思考
    1.以公共财政理念为导向，科学界定财政支出范围。现代意义上的“公共财政”与传统的“国家财政”或“政府财政”有着本质的区别，公共财政着眼于弥补市场经济条件下的市场失灵，以满足社会公共需要为目的，以提供公共产品和公共服务为己任，参与社会资源的配置。因此，政府解决财政供给的“越位”与“缺位”并存问题，应以社会公共需要为标准，合理界定政府与市场的支出责任，凡是市场机制能够解决的事情，政府就不要通过财政手段去干预，只有市场机制解决不了或解决不好时才由政府介入。对于需要政府提供才能最佳配置社会资源的公共产品，如国防、外交、文化、卫生、教育支出等等，政府应直接介入，以弥补市场自由配置无法完成的公共产品外部效应缺陷。对于旨在提高社会服务水平的公共性支出，如社会保障支出，可以采取完全政府提供或私人和政府共同提供的方式。
    对于非公共性质的财政支出项目，政府要改变大包大揽的做法，做到“有所为有所不为”，逐步引入市场调节机制。对国民经济有重大影响的非竞争性和非经营性领域，如能源、交通、通讯、生态保护和农业等，应切实加大投资力度，提供比较充分的公共产品和服务。
    2.以改善民生为重点，进一步加强社会公共性开支。社会公共性开支涉及的面很宽，包括教育、科技、卫生、社会保障、环境保护等，是代表社会共同利益和长远利益的支出，也是现代市场经济条件下国家财政支出中十分重要的支出。从世界范围看，随着经济发展和国家财力的增长，西方工业化国家的社会公共性开支呈现出日益上升的趋势，而我国长期以来财政预算安排中，用于社会公共性的支出不尽如人意。为促进经济社会持续协调地发展，我们必须调整和完善财政支出结构，扭转重经济增长、轻社会事业发展的传统做法，加大公共服务支出，扩大公共服务覆盖面，让全体百姓共同分享经济发展成果，从而不断化解社会矛盾和改善民生问题。一是要坚持把教育放在优先发展的位置，确保现有预算口径的教育支出稳定增长，逐步建立分级负担、分级管理的教育经费管理体制，同时重视研究增设教育专项资金的新渠道，开征教育税，取消现有的教育费附加，确保财政教育支出的可靠来源。二是增加医疗卫生投入。要深化医疗卫生体制改革，加快公共卫生体系建设，建立突发公共卫生事件应急机制，提高公共卫生服务水平和突发公共卫生事件的应急能力，尽快建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制和医疗救治体系。三是要加大社会保障支出。应根据我国现阶段的经济社会发展水平，加强以最低生活保障为主体的社会救助体系建设，促进新型农村合作医疗和救助制度的发展，不断完善城镇基本养老、医疗、失业、工伤等保障体系，逐步扩大社会保障覆盖面。四是重视生态保护，加大环境建设投入和环境污染治理力度，促进经济社会持续协调发展。
    3.以突破“瓶颈制约”为抓手，优化财政资源配置职能。一是大力强化农业基础地位。农业是国民经济的基础，又是市场竞争中的弱质产业。市场经济发达国家的经验告诉我们，只有把农业作为政府的保护对象，加大农业财政投入，才能有效解决城乡经济的二元结构问题，促进城乡经济的均衡、协调发展。因此，必须加大财政支农力度，增加农业基础设施、农业新技术推广、农业产业化经营、农业生态环境保护等方面的支出，建立稳定的农业投入增长机制，确保国家对农业的净投入比例逐年上升。二是加大对科技进步和发展的支持。科技是第一生产力，也是我国经济发展方式转变的基础条件。我国要提升综合国力，实现现代化发展目标，就必须强化科技投入力度，真正发挥科技进步对经济发展的带动作用。为此，要着力发挥财政科研投入的主要作用，利用政策导向，促进企业建立创新机制，推进企业的科技进步。三是加大对公共基础设施建设和基础产业的支持。公共基础设施是实现工业化的基础，基础产业更是推动经济快速发展的动力，加大石油、电力等能源基础产业的发展，推动铁路、公路网和城市基础设施的建设，既有利于调整和改善投资结构，也有利于增加城乡居民消费，实现国民经济的良性互动发展。
    4.以大部制改革为契机，努力降低政府运作成本。多年来，我国政府一直在努力压缩行政经费开支，但实际效果却不尽如人意。追根究底，既有人员、机构双膨胀和预算软约束的直接原因，又有体制转轨和政府职能错位等深层次原因，因此，降低政府运作成本的关键不是简单的削减经费，而是要进一步理顺政府与市场的关系，建设与市场经济相适应的效率型政府。一方面，全面推进政府机构改革。要以大部制改革为契机，以转变政府职能为核心，以塑造公共服务型政府为目标，按照“精简、效能、廉洁、高效”的原则，通过减少机构数量，重新界定部门职能，厘清“决策、执行、监督”的管理体制，将政府职能及管理方式从分指标、分项目、分资金等逐步转移到法制建设、宏观调控和间接管理上来。另一方面，要尽快建立一套有效的政府公务员系列的竞争机制。这不仅包括公务员的公开考试录用制度，更重要的是建立公务员的退出机制，以彻底改变行政机关人员只进不出的现象。同时，要积极发挥社会中介机构的作用，减少政府的直接管理。
    5.以深化改革为主线，完善财政管理体制。一是深化预算管理改革，推行综合预算管理。应借鉴市场经济发达国家的经验，采用零基预算法，完善部门预算，合理确定各项预算支出，提高预算编制的公开性和透明度，促进财政分配的规范化；进一步完善国库单一账户制度，提高财政资金使用效率；扩大政府采购的规模和范围，实行分级采购制度，更好地满足社会公共需要；积极支持事业单位的分类改革，重新界定、调整和明晰财政的供给范围；完善国有资产经营收益等非税收入的征收管理办法，加大对预算外资金的统筹力度；切实加强财政专项资金的监督管理，探索建立财政专项资金监督机制。二是要尽快建立外部压力机制，完善财政支出绩效评价体系，对财政支出效果和支出效益进行综合评判。同时研究建立政府公共预算、社会保障预算和国有资本经营预算的专家评审、听证和公示制度，优化财政支出结构。三是依法理财，硬化预算约束。市场经济是法制经济，没有法制的强制约束，财政支出的主观随意性就难以避免，硬化预算约束也只能是一句空话。因此，加强财政支出管理就必须严格执行《预算法》，坚持和确保依法理财，加强财政执法检查力度，健全和强化各级人大对财政支出的监管，以确保财政支出的合理、到位和高效。