龚高健 张燕清：推进我国保障性住房制度建设的路径选择

    胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。温家宝总理在2010年的政府工作报告中强调指出，要“继续大规模实施保障性安居工程”。住房问题既是重要的民生问题，又是关系社会稳定和谐的政治问题。针对当前我国保障性住房制度存在的问题，探求相应的路径健全保障性住房制度，是推动建设和谐社会的必然选择。
    一、我国保障性住房制度建设的历史与现状
    保障性住房是为了解决现代城市中中低收入家庭和最低收入家庭的住房问题而产生的，这种类型的住房有别于通过市场形成价格的商品房，它是政府专门针对中低收入和最低收入家庭建设的具有社会保障性质的特殊住房，也是社会收入再分配的重要方式，主要包括廉租房、经济适用房、经济租赁房和限价商品房。在计划经济体制下，我国城镇住房严重短缺。从1949年新中国成立到1978年30年间，共建设了住宅5.3亿平方米，据统计，1978年城镇人均住房建筑面积仅为6.7平方米，城镇居民的住房条件十分困难。改革开放以来，特别是1998年深化住房制度改革，停止福利性住房分配以来，随着经济发展和房改的深化，房地产市场的快速发展，适应社会主义市场经济体制要求的住房供应体制框架基本形成，住房建设快速发展，城镇居民的住房条件明显改善，尤其是保障性住房制度建设迈出重要步伐。自2007年国务院印发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》之后，按国务院的工作部署，各地区、各部门制定了一系列支持政策，加快了解决城镇低收入居民住房困难的步伐，截止到2008年底，通过廉租住房制度解决了295万户低收入家庭的住房困难，经济适用住房制度对低收入家庭的保障作用得到实现，已经有500多万户低收入家庭通过经济适用住房解决了住房问题。通过各类棚户区改造使130多万户居民的住房条件得到了根本的改善，约有4700万职工通过住房公积金制度改善了住房条件。2009年全国建成廉租住房以及经济适用住房、改造棚户区住房和农村危房共400余万套。2010年建成各类保障性安居工程住房580万套，其中包括公共租赁住房37万套。日前，国家住房和城乡建设部向各地发出《关于报送城镇保障性安居工程任务的通知》，明确提出，2011年计划建设保障性安居工程任务是1000万套，这相比2010年的580万套将新增420万套，增长幅度高达72.4%，投资总额将达1.4万亿元，且公共租赁房将占主要部分，这预示着我国保障房建设的黄金期即将来临。
    二、我国保障性住房制度建设存在的问题
    我国是一个发展中国家，人口众多，正处于工业化、城镇化快速发展时期，解决好城镇居民的住房问题，特别是做好低收入群众的住房保障工作，将是一项长期而艰巨的任务。
    （一）保障性住房制度设计存在缺失
    一方面，是保障体系不健全。国务院〔2007〕24号文件将经济适用住房供应对象从“中低收入”家庭调整为“低收入”家庭，廉租住房由“最低收入”家庭调整为“低收入”家庭，两者实现无缝对接。但调整后对解决中低收入家庭住房困难却没有相应的政策规定，即使各省（直辖市、自治区）实施面向中低收入住房困难家庭经济租赁住房、限价商品住房制度，但涉及税收、用地、金融等国家统一政策问题，实施难度大。另一方面，是制度设置上的排斥。住房保障制度仅覆盖城镇居民，且是市、县所在地的城镇居民。现行住房保障政策排斥了城市打工者、进城务工人员等弱势群体，而随着城镇化进程的加快，这个弱势群体还将不断地扩大，占城市总人口的比重日益上升。
    （二）保障性住房建设资金供应不足
    在公共财政中，只有廉租住房制度建设以公共财政为主，其他涉及住房保障的支出未纳入财政预算中。按照《廉租住房保障办法》，解决低收入家庭住房保障资金主要有年度财政预算、住房公积金增值收益余额、土地出让净收益中安排、社会捐赠等渠道。财政预算和土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金的关键在地方政府，全国部分财政比较困难的市、县一般是赤字财政，地方财政支出主要依赖于补助，财政一般转移支付中虽然考虑了廉租住房的支出因素，实际主要用于维持政府运转，廉租住房资金难以落实。土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金应当是非常好的来源渠道，但受限于土地出让净收益规模和土地出让净收益大小，经济发达地方土地出让净收益较高，而贫困地区土地出让净收益较少。住房公积金收益所占比例很小，社会捐赠及其他方式筹集资金来源很不稳定。
    （三）保障性住房准入退出机制不健全
    在保障性住房实施过程中，面临着无法准确界定住房保障对象和对象认定缺乏科学标准等问题，主要原因：一是住房档案系统不健全，全国大部分城市基本上没有建立住房档案，或即使某一时期建立也没有实施动态管理。由于基础信息数据不全、住房档案信息不健全，导致难以准确界定住房保障对象。二是个人收入和信用制度不健全，目前还没有建立全面、有效的个人信用制度，这不仅造成收入核定及准入确认的难度大，而且就业、收入变化时更难适时、准确地进行复核和清出，造成保障性住房“准入”与“退出”的监管困难。
    （四）保障性住房金融发展缓慢
    主要表现在住房公积金制度的互助性和保障性作用不强。当前，住房公积金制度在不同所有制性质单位之间的发展很不平衡，目前就全国范围而言，缴存住房公积金仍然是行政机关、事业单位和国有企业为主，非公企业只占很小一部分，尤其是近几年随着企业产权性质的变化，公积金受益人群出现了减少趋势。住房公积金以工资收入作为缴存基础，由于产业与区域发展的不平衡、单位性质和经济效益的差异，工资收入差距明显，住房公积金缴存额差异悬殊，在有的效益好的单位甚至成为避税的手段，导致住房公积金受益对象的偏离和不公平。
    （五）保障性住房缺乏法律硬约束
    目前，住房保障的法律法规只有住建部等有关部委颁布的部门规章及规范性文件，立法层次较低，远远不能满足发展需要。由于缺乏法律的硬约束，地方在执行保障政策过程中往往出现落实不到位现象，导致政策实际效果差。现实中，很多地方出于眼前的经济利益考虑，对划拨土地、减免税费、资金投入积极性不高，保障性住房政策往往落实不到位。同时，不同政府部门之间，还存在着协调问题。部门职权不同，政策目标、办事程序需要协调，由于缺乏法律硬约束，在制定和落实政策时要保持高度统一不是一件容易的事情。如经济适用住房中行政性收费减免，人防费减免普遍实施不到位；由于低收入家庭还贷能力差，许多购房者得不到住房贷款等等。
    三、推进我国保障性住房制度建设的对策思考
    今后一段时期，我国应把加强政府调控和运用市场机制结合起来，把解决当前问题与建立长效机制结合起来，把优化供应结构和调节住房需求结合起来，建立科学合理的住房建设与消费模式，促进房地产市场平稳健康发展，尤其要关注城镇低收入家庭的住房困难问题。
    （一）不断完善面向低收入家庭的廉租住房、经济适用住房制度
    1、完善廉租住房制度
    （1）要扩大保障范围。廉租住房制度作为救济性保障，是一项由政府“托底”的保障。我国城镇中需要廉租住房保障的群体主要包括两部分，一部分是特困群体，主要是城镇中享受“低保”的人群；另一部分是困难群体，主要包括虽然有劳动能力、有工作、有收入，但家庭主要劳动力月收入略高于当地最低工资标准的人群。为实现这部分困难群体的“住有所居”，目前廉租住房保障范围要尽快从“低保住房困难家庭”扩大到“低收入住房困难家庭”，并实现应保尽保。
    （2）要合理确定保障居住标准。目前，各地启动的廉租住房政策主要按照人均住房面积确定住房困难标准。这种方法的优点是操作简单，缺点是没有充分考虑家庭代际、性别、年龄结构及人口数量，没有以家庭为单位合理确定基本住房标准，不能准确反映居住的实际需要。廉租住房制度的设计，应当以满足居民基本的实际需要为目的，住房保障标准一般为每户40～60平方米。有条件的地区，应当尽可能提高保障标准，放宽保障“门槛”，扩大保障覆盖面。
    （3）要调整租赁补贴方式。根据低保、低收入城镇家庭住房支付能力的差异性，采取反向递减的方式给予相应的租赁补贴，提供不同层次的保障。如低保家庭基本没有住房支付能力，需要政府全额予以补贴；低收入家庭有一定的支付能力，可在其家庭负担一定数量租金基础上由政府补贴。分层次的住房保障，体现了住房保障制度对每一个居民的公平性，可以使不同收入水平的居民享受不同程度的保障。
    （4）要增加适合低收入家庭的租赁房源。要千方百计地扩大廉租住房的来源和渠道，使拿到租赁补贴的困难家庭有房可租，即不但要增加政府新建廉租住房规模，而且要尽量收购住房来增加房源，同时要探索在商品房建设用地出让时，强制性为政府代建一定数量小户型、低价位廉租住房，作为土地出让条件。也可以通过发行政策性贷款，建设或收购小户型房屋。兴建廉租住房要尽量分散，限制集中，避免导致“贫民窟”现象出现，促使社会各阶层相互融合。
    2、改进经济适用住房制度
    （1）要从以售为主转向租售并举。经济适用住房推行以售为主，主要目的是满足低收入住房困难家庭拥有产权房的要求，从实践来看，出现两种情况：一种是真正低收入家庭买不起经济适用住房，买得起经济适用住房的又不是真正的低收入家庭。另一种是出现夹心层，享受不到廉租住房也买不起经济适用住房。因此，要探索经济适用住房供应的新模式。实行租售并举，可探索先租后买，或分步购买部分产权。
    （2）要实施上市交易限制。在现行情况下，对于销售的经济适用住房，应采取体内循环、封闭运作的方式。即购买者如欲出售，只能由政府回购，主管部门再分配给其他适合条件的低收入住房困难家庭。从产权产籍管理上，经济适用住房应单独登记，不允许出租、抵押、典当等。这样做，不仅有助于发挥经济适用住房的循环效应，而且有利于消除经济适用住房分配中以投机、投资为目的的寻租谋利行为。
    （3）要积极探索“补人头”明贴政策。保障性住房的形式总体可以分为明贴和暗贴两大类。经济适用房供应俗称“补砖头”的暗贴；采取现金补贴俗称“补人头”的明贴。明贴的效用直接到达“人头”，不会在住房建设阶段流失或被他人占有；有利于改变低收入家庭集中居住形态，避免出现贫民窟；有利于居民自主选择居住地点，方便家庭成员就业和子女教育；操作环节少，行政监督成本低，提高了政府的市场调控效率。但是实施明贴的前提条件是政府财力充足，有能力实施直接的现金补贴。在各地政府财力普遍有限的情况，可以采用将规划建设经济适用房建设的用地实行公开招拍挂方式取得收益，直接用于向符合条件的住房困难家庭发放购房补贴，由其自主到市场上购买住房。
    （4）要建立进城务工人员住房保障体制。“住有所居”的政策不能惠及广大农民工，就实现不了我国城镇的繁荣与和谐。因此，要多种方式安排进城务工人员住房建设的土地供应，对符合城市产业发展政策的大型企业或建设项目，可以配套安排专门的居住用地；对城市发展十分重要的劳动密集型产业，如建筑业、加工工业、环卫产业等，可以集中安排一定的配套居住用地；在符合城市规划的前提下，允许失地农民利用集体留用地集中建设进城务工人员公寓。城市政府可以根据进城务工人员居住用地供应的不同经济要求，适当地采取划拨、协议出让方式向相关单位出让土地。面向进城务工人员居住的土地出让金收取，可以探索采取分期支付或分摊制度的办法，以缩短投资周期和降低建设成本。
    （二）积极探索面向中低收入家庭的经济租赁住房和限价商品住房制度
    1、建立健全经济租赁住房制度
    经济租赁住房主要满足既不符合享受廉租住房、经济适用住房，又买不起普通商品住房的中低收入住房困难群体。当前在经济租赁住房实施过程中，关键要解决政策性障碍，主要是用地、资金、税费与信贷四个方面。一是用地性质问题。根据现行的住房建设用地供应体制，目前仅廉租住房与经济适用住房可以采取行政划拨用地，而经济租赁住房用地性质不明确。应当明确经济租赁住房的保障性用房性质，其建设用地可以行政划拨纳入土地利用年度计划。二是资金渠道。目前，经济租赁住房由于资金渠道不明确，仅在全国少数城市实行。
    经济租赁住房建设资金应参照廉租住房建设的做法，列入地方财政预算，从土地出让净收益中划出一定比例。三是税费政策。建议经济租赁住房参照廉租住房、经济适用住房建设，免征行政事业性收费和政府性基金；由政府或政府认定的单位新建、购买、改建的住房作为经济租赁住房，给予相应的税费减免。四是信贷政策。对于经济租赁住房可以在建项目抵押向商业银行贷款，或采取财政贴息的办法，解决建设资金问题。
    2、研究限价商品住房制度
    按照分类指导、区别对待的原则，限价商品住房应当主要面向符合规定条件的城镇中低收入家庭供应，且为首次置业，不得供应用于投资的消费者。限价商品住房的“限价”，实际上是对消费者的让利，要严格控制上市交易并写入购房合同。限价商品住房的价格是依据地价、开发建设成本、合理利润，考虑同区域普通商品住房销售价格等因素来确定的。与经济适用住房相比，限价商品住房更强调市场机制的作用，更强调与土地有偿使用制度、现有住房供应制度的衔接。发展限价商品住房是对现有开发模式的创新，其政策也存在一个探索过程。要制定销售监管程序，确保限价商品住房资源公开、公平、公正地分配。
    （三）充分发挥住房公积金在保障性住房制度建设中的作用
    1、不断扩大制度惠及面，逐步覆盖城镇各类就业群体
    发挥工商、劳动社保、税务、总工会、行业协会和受委托银行的作用，通过将住房公积金缴存纳入劳动合同制度管理等措施，加强住房公积金归，有效维护职工合法权益；积极推动进城务工人员参加住房公积金制度，逐步将在城市中有固定工作岗位的农民工纳入住房公积金制度覆盖范围。研究符合进城务工人员工作和居住特点的使用政策，如允许进城务工人员支用住房公积金支付房租、允许其在离开城市回农村时提取；对长期居住在城市中的进城务工人员，实行与城镇在职职工同样的住房公积金贷款政策。同时，推行自愿缴存住房公积金的政策，鼓励和引导城镇个体工商户、自由职业者等人员参加住房公积金制度，提高其住房消费能力。
    2、不断创新住房公积金业务品种，支持保障性住房消费
    鼓励职工提取住房公积金支付房租，支持、引导通过租赁解决住房问题以及研究推行其他更方便缴存职工的提取方式；有条件地允许提取住房公积金用于支付物业管理费、补充物业维修资金的不足等其他住房消费；实行差别贷款政策，通过降低贷款利率或首付款比例、延长贷款期限、贴息等政策支持中低收入家庭职工购买普通商品住房和经济适用住房。
    （四）切实建立和完善保障性住房的准入与退出机制
    1、完善收入审核和收入变动的监测机制
    目前情况下，收入标准难以真实准确可靠地审核，这也是保障性住房分配过程中屡遭社会舆论抨击的最主要原因。建议重点加强收入核准，可行的做法是，实行税务、民政和社会保障部门数据库的共享，共同审核收入信息。另外，还要尽快建立起个人收入的监测机制，以便与保障性住房的退出机制相适应，一旦保障对象收入增加，就应该及时采取措施，令其退出。
    2、建立公共住房档案信息系统
    建立住房档案信息系统是实施住房保障另一个基本依据。要在全国范围内对家庭和个人的住房情况进行调查摸底，建立家庭住房情况登记备案制度，对政府保障住房的分配实行家庭成员全名制。要整合直管公房的档案信息资源，规范直管公房管理，增强透明度。建立这两套系统，目的在于为政府保障性住房建设的宏观政策提供依据，为住房分配提供准确信息，确保保障性住房分配的公开、公平、公正。
    （五）着力完善保障性住房的政策法规体系建设
    1、完善财政政策
    财政支付能力是基础性因素，在很大程度上决定了保障性住房体制运行的效果。目前应建立以财政预算为主、多渠道筹措的资金渠道，完善符合要求的财政体制，形成实施保障性住房制度稳定规范的资金来源。要明确规定地方政府保障性住房的事权并给予相应的财权。建立保障性住房基金，专项用于保障性住房制度建设。利用资本市场筹集增加保障性住房资金，如发行债券为保障性住房建设进行融资。
    2、完善土地政策
    在实行保障性住房建设用地优先供应的同时，积极探索将土地出让、房地产开发与保障性住房供应相结合，形成新的保障性住房土地供应模式。通过将商品住房和保障性住房混合建设，使不同收入阶层同时享受城市公共空间和设施的权利，让全体人民共享改革发展成果。
    3、完善税收政策
    将征税环节从流转环节向保有环节转化，尽快开征物业税，提高非自住住房或高档房产的持有成本，抑制住房需求总量。建议对购买普通商品住房继续给予契税优惠，并根据面积不同实施不同档次的税收优惠，引导普通住房合理消费；购买第一套普通商品住房用于自住的，其贷款利息可以在个人所得税税基中予以扣除。改革住房租赁税费制度，制定合理的租赁税负标准，将个人出租住房税收总负担降低至占租金比例的5%以内。为提高保障性住房购买能力，建议对购房人用于偿还保障性住房抵押贷款的收入部分也实行个人所得税减免。
    4、完善金融政策
    制定分类住房消费贷款管理制度，在继续实施差别“首付比例”政策的前提下，结合住房面积和购房性质（首次购房、自住、投资等），按低（限）价房、普通住宅、高档住宅、别墅增加贷款首付分类层次，降低购买小户型普通自住住宅的首付比例，提高其他层次购买住房的首付比例。对保障性住房贷款实行区别利率、贴息、政策性担保、降低首付比例和延长贷款期限等优惠政策，支持中低收入家庭购买或租赁住房。
    5、以地方立法规范住房保障行为
    保障性住房发展历史很短，还没有建立一套完整的法律保障体系，目前各地执行的法律依据是国务院、住建部等部委和各省（直辖市、自治区）政府部门颁布的有关经济适用房、廉租房等方面的行政法规、规范性文件。因此，各省（直辖市、自治区）应当适时制定《保障性住房管理条例》，明确城镇居民的基本居住权利；明确政府主管机构及主要职能；明确将保障性住房建设列入政府考核机制；明确低收入家庭住房的基本标准、住房保障目标及方式、保障性住房资金来源、筹措租赁房源等。总之，要从立法层面对住房保障和实施计划、惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施进行有权威的界定。（原载于《发展研究》2011年第3期；作者单位：福建省人民政府发展研究中心、福建社会科学院）