傅勇：财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给——来自基础教育和城市公用设施的证据

    摘要：本文研究了分权背景下的财政体制和政府治理对非经济性公共物品供给的影响。实证研究发现，财政分权显著且可观地降低了基础教育的质量，也减少了城市公用设施的供给。本文还发现，分权下的地方政府未能发挥规模灵活调整的优势；反腐败力度的增强，改善了基础教育的质量，却减少城市公用设施的供给，显示出公共部门存在明显的寻租空间。此外，中央政府的向下转移支付促进了非经济性公共物品的供给，并且基础教育存在明显的规模经济效应，这支持了中央财政在公共部门发挥更大作用的必要性。
    关键词：财政分权；政府治理；基础教育；公用设施
    一、引言
    不少学者从分权视角对中国的增长奇迹（以及其他问题）给出了有说服力的解释。不过，从分权文献的源头看，分权的合理性在于能够提升公共物品供给的效率（Tiebout ，1956；Oates ，1972）。长期以来，中国重要的公共物品和城市公用设施主要依赖地方政府提供。在分权背景下，与骄人的增长绩效相比，中国的公共领域远不能令人满意。基础教育等重要公共品不仅整体效率水平较低，而且地区分化严重（Zhang et al.，2003；Hoffman et al.，2004）。中国良好的基础设施被认为是分权体制下“为增长而竞争”的结果（张军等，2007），但与电力、运输、通讯等基础设施不同，地方政府的某些公用设施，比如城市绿地和供水供燃气，虽然也是基础设施的重要组成部分，但由于它们主要是服务于当地居民而不是招商引资，地方政府缺少为此竞争的动力，因而可能面临困境。
    本文考察以财政分权为核心的财政体制和政府治理对基础教育和城市公用设施供给的影响。在中国的分权体制下，地方政府对不同的公共物品供给有着不同的兴趣（傅勇，2008）。为此，本文将地方政府提供的公共物品分为经济性公共物品和非经济性公共物品，前者包括交通、能源、通讯等方面，后者包括环保设施、卫生保健、文化教育、社会福利等方面。这种区分的标准是，经济性公共物品直接进入地方官员任期内的（或当期的）生产函数，而非经济性公共物品则对当期的地区经济增长无直接贡献，两者存在生产性和消费性的区别。此外，从地方政府竞争的角度，经济性与非经济性公共物品的区别还在于对吸引资本流动而言，非经济性公共物品的外部性要小于经济性公共物品的外部性。外部性是指公共物品供给的改善能够提升地方官员任期内的资本生产力。对公共物品作此区分，对于研究地方政府行为至关重要，也是公共经济学文献的通行做法（如Keen etal.，1996；Cai et al.，2005）。
    为考量中国的财政分权在公共领域的效率，本文关注的是非经济性公共物品供给的结果或质量而不是公共投入本身。省际面板数据的分析显示，在控制财政资源差异及其他变量之后，财政分权不同程度地降低了基础教育和城市公用设施的供给。这意味着，公共支出的地方化没有很好地促进非经济性公共物品的有效供给，甚至可能是现实困境的制度根源。本文无意否定分权体制，但试图表明，经济的高速增长和公共领域的低效率可视为中国式分权的正反两面结果；在相信分权能够促进公共物品供给的传统智慧之前，应该仔细考量保证其得以成立的种种条件。此外，此前的研究表明，中国的分权体制是中国拥有良好基础设施的重要原因，但这一观点还显得有些笼统，因为城市的一些公用设施虽是基础设施，但分权体制却没能改善其供给。
    本文的研究延续了以中国式分权为视角的工作，并希望作出补充。经济的成功需要从政府治理上做出解释，分权框架下的财政激励和政治激励是中国政府治理的核心（傅勇等，2007）。在这一制度安排下，地方政府积极推动了转型与增长（Jin et al.，2005）。从某种意义上说，地方政府在中国经济成长中更多地是扮演了“企业家”的角色，而不是非经济公共物品提供者的角色。“第二代财政分权”理论认为有效的财政安排帮助中国形成了“发展型财政联邦主义”（Weingast，2006）；本文试图指出，这一套治理体制并未促使地方政府有效地供给非经济性公共物品。
    文章第二节评述分权体制下地方供给公共物品的相关文献；第三节讨论计量模型、指标与数据的有关细节；第四节是给出实证结果，并深入讨论相关结论；第五节考察可能存在的内生性问题；最后是结语和政策讨论。
    二、文献述评
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    三、计量模型、指标选择与数据说明
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    四、计量结果
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    五、稳健性检验
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    六、结论、政策与展望
    分权下的地方政府更接近居民需求，也面临着竞争压力，因而被认为能更有效地供给公共物品。在中国，虽然我们能看到分权体制在基础设施建设等方面所带来的巨大推动力，但非经济公共物品领域并不是分权体制的受益者。分权赋予了地方政府很强的自主性，可是如果地方政府的兴趣不在于提供非经济性公共物品，这种自主性反而会导致对公共部门效率的更大偏离。基础教育和城市公用设施能够提升居民福利，但不是招商引资和GDP 竞争的重点。笔者相信，尽管中国的分权体制有其显而易见的成功之处，但它也是导致非经济性公共物品供给不足和低效率的重要制度根源。
    本文的实证研究发现：财政分权显著且可观地降低了基础教育的质量，也减少了城市公用设施的供给。在控制住地方财政资源状况之后，这个结论不变。这意味着，分权降低了非经济性公共物品供给的效率，而不是公共投入本身。此外，规模缺乏弹性的地方政府未能发挥分权所蕴含的灵活调整优势，对非经济性公共物品供给产生了负面影响；反腐败力度的增强，改善了基础教育的质量，却减少城市公用设施的供给，这显示出公共部门存在明显的寻租空间。
    要改善一些非经济性公共物品的供给，重点不在于抛弃分权体制，而在于增加其合意性。研究显示，加大反腐败力度是提高非经济性公共物品供给效率的有效途径。此外，随着户籍制度的松动，以及异地入学和社会保障跨地转移方便性的提高，“用脚投票”机制将得到强化，并可以对地方政府行为构成约束。在政绩考核时，更多地参考辖区居民的意见，有助于地方政府向非经济性公共物品提供者的角色归位。研究还表明，中央政府的向下转移支付促进了非经济性公共物品的有效供给，这支持了中央集中一部分收入再返还给地方的必要性（范子英等，2009）。基础教育存在明显的规模经济效应，因而中央财政应发挥更大的作用。
    最后，地方政府的预算外收入也能帮助地方政府承担非经济性公共物品供给的职责。这表明，预算外收入并不一定就代表着“掠夺之手”（陈抗等，2002）。从这个角度说，在将地方预算外收入逐步纳入预算内管理的同时，需要对中央－地方间的明显偏离国际经验的支出责任安排重新分配。
    政府的转型尤其是地方政府的转型是理解转轨经济绩效的重要角度。本文尝试了将政府治理纳入实证研究，但鉴于其重要性和复杂性，未来还需要更多的探索。此外，对基础教育公共投入而言，县级以及乡镇财政是主要的实际承担者。
    如有条件采用更微观的数据检验财政分权、政府治理等因素对公共物品供给的影响，将会更有说服力。
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    *傅勇，中国人民银行上海总部，邮政编码：200120，电子信箱：fuyong214@yahoo.com.cn.
    本文研究得到了“复旦大学985中国经济国际竞争力创新基地”、国家社会科学基金“我国的财政分权、地方政府行为与经济增长”（批准号：10CJY068）、上海市社会科学规划青年课题（KBH3246523）和复旦大学研究生创新基金优秀论文（EYH3246037）的资助。本文系2009年第九届中国经济学年会（浙江大学）会议入选论文。文中部分数据来自复旦大学中国经济研究中心张军教授领导的“中国基础设施研究小组”所整理的数据库，在此表示感谢。感谢复旦大学中国经济研究中心张晏副教授、章元副教授以及复旦大学经济学院陆铭教授的宝贵建议。感谢两位匿名审稿人的中肯建议。文责自负。
    
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