傅勇：分权治理与地方政府合意性：新政治经济学能告诉我们什么？

    中国的分权体制在相当大程度上塑造了地方政府的行为模式，进而深刻地影响着中国的经济发展模式。对地方政府行为模式的分析构成了新政治经济学的一个重要领域，本文述评新政治经济学在这一方面所取得的进展，并特别考察了中国地方政府行为模式的政治经济学逻辑。文章第一部分对分权理论的演进作一个概述；第二部分介绍20世纪90年代末流行起来的第二代财政分权理论，尤其是其对中国的经验研究；第三部分通过对照标准模型与中国现实的差异，分析中国的分权为什么没有带来公共物品的有效供给；第四部分分析基础设施投资的逻辑，并指出尽管中国的分权带来了基础设施的快速改善，但也包含了腐败等无效率成份。?
    一、财政分权理论的演进：从FGFF到SGFF?
    与国家财政相比，研究地方财政的最大不同在于地方竞争机制的出现。这种竞争通常与某种形式的居民或资本的流动相联系，这些流动使得地方政府收入和支出行为转为内生变量，而这些讨论在国家层面上通常是不存在的。因而，要对地方政府的行为作出适当分析，就必须依赖专门的理论。这方面的努力至少可以追溯到马歇尔的《经济学原理》（Marshall，1938），他指出，用以完善基础教育的高税收，将吸引低收入阶层，而排斥富人[1]。?
    在纯理论层面上，财政分权理论的提出是基于这样一个问题：按照新古典经济学的原理，中央政府能够完全根据居民的偏好、经济中的产品和服务总量以及资源禀赋供给公共物品，从而实现社会福利最大化。这意味着一个国家不会出现多级政府。然而，现实中地方政府不仅存在着，而且在公共领域中发挥着不可替代的作用。理论必须面对这种现实。一般认为，现代财政分权理论兴起是以Tiebout在1956年发表的《地方支出的纯理论》为标志，经由Stigler（1957）、Musgrave（1959）与Oates（1972）等学者的补充与扩展，围绕着地方政府职能和公共物品供给形成了较为完整的第一代财政分权理论（First Generation Fiscal Federalism，FGFF）。?
    Tiebout（1956）发展的非正式模型最初旨在解决公共部门信号显示问题，他假定居民（投票者）可在不同地区之间自由迁移，这一“用脚投票”提供了居民的真实偏好和地方政府公共收支模式达到最优匹配的机制。在竞争性的商品市场上，生产者虽然不知道消费者的偏好，但不会影响配置效率；与此类似，公共部门也可以因市场机制的引入，而规避政府不知道公众的真实偏好所导致的困难。在Tiebout（1956）模型中，地方政府的效率问题是自然给定的，他没有涉及政府的合意性问题，而弥补这一点通常需要分析复杂的“用手投票”过程。Stigler（1957）论证了地方政府效率优势的来源。与中央政府相比，地方政府更接近公众，从而对辖区居民的偏好和公共物品需求拥有信息优势。同时，不同地区的居民对公共物品的数量和种类的需求是不同的，中央政府统一供给公共物品就无法适应这种异质性。Musgrave（1959）明确界定了分税制的含义。他指出，为在公共物品的供给效率和分配的公正性之间进行更好的平衡，中央政府和地方政府之间进行必要的分权是可行的，这种分权通过税权在各级政府之间的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力，这种分税制被他称为“财政联邦主义（Fiscal Federalism）”。?
    Oates（1972）的原创性工作较早讨论了分权的成本与收益。一方面，在分权供给公共物品时，地方政府很难协调跨地区之间存在的外溢性，也无法获得集中供给的规模经济效应；另一方面，集中供给公共物品的困难在于，中央政府无法对供给物品的差异化偏好作出调整[2]。Oates特别假定，如果中央政府供给公共物品，那么它只能提供同质的公共物品。由此，Oates得出了著名的分权定理：分权供给公共物品的最优边界在于差异化供给所带来的边际收益与所伴随的外部性的边际成本相等之处。Oates的这个分权定理实际上给出了最优分税程度的一个关键原则，即异质性和规模经济之间的权衡。?
    第二代分权理论（Second Generation Fiscal Federalism，SGFF）将讨论的重心从公共物品供给转向了地方政府行为模式上。SGFF利用委托—代理理论和公共选择理论，从三方面进一步论证了分权的合理性。其一，由于商业活动会转向对经济活动干预较少的地区，为了竞争税基和产业资本，地方政府将减少政府干预，放松管制，推进市场化，从而促进经济增长。Qian和Roland （1998 ）认为，在联邦制下，跨地区的资源流动增加了地方政府救助效率低下的公司或浪费公共支出的机会成本。财政支出效率低下的地区，不可能吸引流动资源流到该地区。因此，竞争硬化了地方政府的预算约束，改变了地方官员的激励。其二，有效的财政激励能够将地方财政收入与其支出挂钩，这会使地方政府更有积极性促进本地区的经济发展。Jin、Qian和Weignast（2005）仔细分析了中国地方政府面临的财政激励，并将地方的乡镇企业的迅速发展视为“市场维持型的财政联邦主义”的一个成功例子，以揭示财政分权对转型的促进。其三，财政分权有助于硬化地方政府的预算，使得不援助效益低下的国有企业变得可以置信。Qian和Weingast（1997）认为，中国改革开放以来在税收、财政、货币和银行等方面的改革硬化了地方政府的预算约束。尤其是分税制改革后，地方政府不能控制中央银行，不能发行货币，也不能发行国债，同时《预算法》规定地方政府必须自求预算平衡。在此约束下，国有企业绩效差，成为地方政府的负担，地方政府就有动力推动国有企业的民营化和重组。?
    按照对财政分权理论的这种分类方法，第二代财政分权理论更多地讨论财政分权给地方政府提供了激励去推动转型和增长；因而同第一代的分权理论相比，新近分权文献的重心已不再是如何在政府间合理安排公共物品的提供责任。?
    Oates（2005）和Weingast（2006）等公共经济学家对财政分权文献进行了重新归并。他们认为FGFF的工作大都是规范性的，通常假定公共决策者是仁慈的社会福利最大化者，主要关注最优政策的确定。而SGFF认为，政府官员的激励是重要的，必须考虑其自利动机，政府尤其是地方政府并不必然以促进社会福利为目标。在“市场维持型财政联邦主义”以及有关政治激励的文献中，地方政府向增长型转变的制度背景成为文献的重心，而地方政府行为背后的这些财政、政治、市场环境等因素在FGFF中是看不到的，或者说，FGFF假定这些决定政府行为的因素是完善的，足以保证其合意性。?
    这两种分类对财政分权文献虽各有侧重，但可以说是异曲同工。第一种分类侧重于研究的对象和内容，第二种分类侧重研究的方法和视角。显然，正是研究方法和视角的变化，才把公共经济学引入了一个更精彩的领域，而不同的研究对象和内容也要求方法和视角的转变。因而，可以发现，这两种分类的结果有很大的重复部分。?
    二、财政分权与地方政府行为模式?
    这里我们重点关注第二代财政分权理论对中国经验的解释。同传统的分权理论不同，近期的财政分权研究基本沿着“市场维持型联邦主义”展开，主要结论是分权为地方政府提供了激励去推动转型和增长。另一种思路则试图强调地方官员作为政治参与人的特征，认为中央政府利用人事权激励地方官员去促进地方经济发展，晋升激励是官员激励的主要来源（Blanchard & Shleifer，2001；周黎安，2004；Li & Zhou，2005）。现实中，许多转型国家都实行财政分权制度，甚至其本身就是联邦制国家，如俄罗斯。可是财政分权在中国的实施有力地促进了经济增长，地方政府的行为更像是“扶持之手”，而在俄罗斯，分权条件下的地方政府通过增加税收、管制和腐败而阻碍着经济增长。?
    Blanchard和Shleifer（2001）认为，中俄两国分权的相反结果的原因在于中国是在政治集中条件下进行的，而俄罗斯则是在政治自由化背景下实施的。在中国，中央政府有足够的能量来对地方进行奖惩，从而追随中央政府对经济增长的强调。而在俄罗斯，分权的背景是蹩脚的民主（Fledgling Democracy），中央政府没有能力惩罚或奖励地方政府，地方政府为追求连任就很容易被地方精英“俘获”（capture），也有激励设置壁垒寻租。Li和Zhou（2005）证实了中央可能按照一种相对经济增长绩效的指标来提拔官员。中央政府的这种激励方式就是将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩，并且在绩效考核时采用相对绩效评估的方式，尽可能消除评估误差，加大激励效果。中央政府的指挥棒之所以如此强有力，是因为地方官员处于一个全国统一的政治劳动力市场上，只有一个“雇主”，一旦离开了这个政治市场，就很难再寻找到其他政治机会。也就是说，地方官员的保留效用是非常低的，这与公司中的经理是不同的。?
    钱颖一（2005）曾指出，GDP可以充分地反映出经济福利。如果这样，GDP就类似于“最优统计量”，中央政府将GDP作为提拔地方官员的标准就不会造成严重扭曲。但是，在不完备合同中，任何激励都是有代价的。现实中将GDP作为晋升激励所带来的消极后果显然是不容忽视的。由于地方政府官员对当地公众提供的服务是多任务和多维度的，如果激励只侧重在某一可测度的维度或任务，将会导致官员努力向这一维度倾斜，造成努力配置的扭曲（Holmstrom & Milgrom，1991）。实际情况正是如此。地方官员过度注重经济增长率，注重政绩工程，而忽视了增长的质量，如环境质量维护和效益指标的提高，有的官员甚至不惜伪造增长数据。与此同时，地方官员晋升竞争可能导致地方官员在区域合作方面激励不足，相互攀比而引致地方保护主义和重复建设等问题。周黎安（2004）用一个简单的博弈模型讨论了政治晋升博弈下官员的激励与合作倾向。在地方官员的行为对邻近地区存有“溢出效应”的场合，政治晋升博弈的基本特征就是促使参与人只关心自己与竞争者的相对位次，在成本允许的情况下，参与人不仅有激励去做有利于本地区经济发展的事情，而且也同样有激励去做不利于其竞争对手所在地区的事情（如阻碍外地的产品进入本地市场）。?
    同样是从财政激励的角度，部分学者对20世纪90年代中期以来的变化表示担忧。1994年的分税制改革，部分重构了中央与地方政府之间的财政关系，财权的再集中会改变地方政府行为的增长取向吗？陈抗等（2002）发现中央与地方的财政关系可以通过影响地方政府的激励机制影响其行为，进而对经济增长、投资和效率产生影响。虽然1994年以来的财政集权使中央政府财政收入明显提高，但这样做的成本非常高：不但地方财政和总体财政收入减少，投资活动和经济增长的速度也显著下降。他们提出警告：集权过度不但打击地方的积极性，而且将重犯计划经济的老毛病、重开寻租大门。?
    与财政分权相伴随的是市场化进程的推进。国内外学者对地方政府推动市场化改革和经济增长的动力提出了不同的解释。Qian和Roland（1998）认为吸引资本的竞争激励地方政府进行基础设施投资，同时地区竞争提高了地方政府援助国有企业的成本，从而硬化对地方企业的预算约束。另一种视角认为从财政角度更容易理解地方政府在推动市场化进程中所表现出来的积极性。朱恒鹏（2004）讨论了财政分权体制下，地方政府推动公有经济产权改革的动力机制。财政预算约束的硬化，国有经济和民营经济对财政贡献的不同，使得公有部门经济成为财政的包袱。王红领等（2001）实证检验了有关政府推动民营化的三个假说：经济效率最大化、政府收入最大化和政治利益最大化，并支持了收入视角的观点；同时他们也发现，避免失业和失去控制国有企业的政治利益也是阻止政府做出民营化或清算决策的重要考虑。?
    三、财政分权能否改善公共物品的供给？?
    近二十年来，解释中俄等转型经济体经济绩效的第二代分权理论吸引了大量学者的研究兴趣。然而，这些理论在一定程度上忽视了分权式改革在推动中国等经济体高速增长的同时，在公共物品供给领域所存在的低效率。这需要我们重新关注以第一代分权理论为源头的研究进展。?
    有关分权能够促进公共服务或公共物品有效供给的观点源远流长，
    并构成了支持分权大行其道的最早论述。有两个方向构成了最初的原创性贡献。其一，Hayek（1945）在其讨论信息有效利用的著名论文中，强调了地方政府对地方性信息的获取具有优势，这使得地方政府能够比中央政府更好地提供公共物品以满足当地居民的偏好。其二，就是上文提到过的Tiebout（1956）。他实际上建立了一个公共部门的“看不见的手”的一般均衡模型，在公共部门内引入市场机制，从而能够较公共选择过程（如投票）更有效地显示出消费者的真实偏好。?
    在Tiebout那里，地方政府公共物品供给的模式是事先决定的，并且地方政府总是把平均成本降到最低，因而，在一定程度上，地方政府能够有效供给公共物品不是模型的结果，而是前提假设。分权供给公共服务的好处仅限于居民“用脚投票”显示出真实偏好。可以说，地方政府的激励和行为像是一个“黑箱”被隐藏了起来，就像古典的企业理论将企业抽象成一个生产函数一样。?
    Tiebout（1956）的这些问题随后得到了部分弥补。Musgrave（1959）表明，税收和支出责任相对应时，分权才能够改善公共福利。Besley & Coate（2003）进一步从政治经济学的视角证明了分权供给公共物品的优势。他们认为，集中供给公共物品的真正困难在于成本在地区之间加以分摊时的利益冲突。当由地方选民决定公共物品如何供给时，冲突表现在立法过程中。此时，当供给以超过最少代表人数的办法决定时，公共物品供给就是随机的且在地区间配置失当；当供给决定带有更多的协调性时，公共物品则供给过度。在这两种情况下，即便在地区间供给同质的公共物品，集中供给也会面临一个较高的成本；同样，即便存在一定外溢性，集中供给也不一定占优。?
    此外，分权提高公共部门效率的源泉还在于能改进对地方政府的评估。这首先是因为分权将政府更直接地置于居民的监督之下（Dethier，1999）。其次，还来自于政府之间的“标尺竞争”改善了信息的不对称，选民可以参考其他地方政府的行为评价本地区的政府效率。?
    总的来说，Tiebout之后的主流文献主要是更加具体地阐述分权能够促进公共物品供给这一“定论”，且相关研究基本限于发达经济体。此后，由于学者认为分权可能有更重要的作用：推动经济增长和经济转型，公共物品供给在分权理论中被进一步“边缘化”。由此诱发的第二代分权理论与解释转型国家的经济增长绩效的理论热点问题相连，吸引了分权领域研究的主要注意力。?
    不过，自20世纪90年代中期以来，对分权成本的反思渐渐形成一个潮流（如Keen & Marchand，1997；Triesman，2000；Bardhan，2002；Bucovetsky，2005；Cai & Treisman，2005）。这个潮流细致地考量了Tiebout模型的前提假设的现实性，尤其是其在发展中国家的适用性，认为分权并不必然会促进公共物品供给的改善。这些反思大致可以概括为以下几个方面。?
    首先，居民不会因公共服务的差异而进行完全流动。即便在欧洲，极低的国内人口迁移率也能保证Tiebout机制发挥作用（Faguet，2004）。同时，即便居民跨区流动频繁，公共服务的差异通常也不是主要的流动因素。其次，地方政府的运行通常并不满足效率原则。一是因为在发展中国家，居民对地方政府缺乏有效的监督体制；二是层级越低的地方政府越容易被利益集团俘获和滋生腐败；三是发展中国家的政府在供给公共物品时，可能会更加强调收入分配以及反贫困等非效率目标（Triesman，2000；Bardhan，2002）。再次，同中央政府相比，地方政府的治理能力更差。一般而言，在人员素质、技术水平和管理能力上，地方政府与中央政府存在明显差距。正如Bird（1995）指出的，很多时候，中央政府不知道该做什么，而地方政府不知道该如何做。这使得分权供给公共物品必须打一个折扣。最后，异质地方政府之间的竞争会加剧地区分化。地方政府的公共投入能够提高资本回报率，然而这只是决定资本流动的一个因素，当地方在其他禀赋（地理位置、人力或自然资源）上条件差异过大时，落后地区就可能放弃竞争，从而形成“俱乐部趋同”（Cai & Treisman，2005）。?
    反观中国现实，中国一方面地域辽阔，自然人文条件差异巨大，“分而治之”势在必然；另一方面，中国式分权又严重背离了保证分权有效性的一些基本前提。首先，中国虽然有巨大的流动人群，但由于教育医疗等重要公共物品皆系于户籍，因而迁移成本高昂，“用脚投票”机制基本失灵。其次，地方政府官员由上任命，疲于应付税收、计划生育等硬性指标，地方政府缺乏对居民需求的有效反应。最后，地方经济发展水平和财力上的巨大差异也可能在公共物品供给上被放大。基于这些考量，中国分权极有可能损害而不是促进公共物品供给的效率。?
    在理论不一致的情况下，有说服力的经验研究就显得弥足珍贵，然而这样的文献不仅为数不多，而且结论并不一致。拉丁美洲提供了不少的案例和实证研究，这些研究的方法是对分权改革进行事前—事后的比较。其中一个著名的案例是巴西的阿雷格里港（Porto Alegre）。在这个城市，居民代表组成的议会讨论公共投资的优先次序、审议开支预案，并推选城市议员决定财力的分配。权力自治的结果是公共服务供给效率出现了显著的提高。在1989年和1996年之间，基本卫生状况即饮用水和下水道的普及率以及小学初中的入学率几乎增加了一倍，而财政收入只增加了不到50%（Santos，1998；Bardhan，2002）。?
    有关分权能够促进公共物品供给的新近证据来自玻利维亚（Faguet，2004）。自1952年国民革命运动之后，玻利维亚一直是拉美地区最为集权的国家之一，直到1994年进行了激烈的分权改革。分权带来了显著的变化：在1994年的分权之前，中央集权下公共物品的提供集中在交通、能源、碳氢化合物和跨部门投资，这些占到了公共投资的73％；在分权之后，地方政府投资则集中在教育、城市发展、供水和卫生，这些占到了城市投资的79％。两者的比重虽然都超过了3/4，但是项目却没有一个是重复的。这表明中央和地方有不同的投资偏好。Faguet（2004）的实证研究证实，分权前后玻利维亚250个小的、贫穷的地区的公共服务供给确实发生了显著的变化，Faguet（2004）还进一步分部门考察了财政分权是否增加了政府投入对居民需求反应的灵敏度。通过主成份变量（PCV）控制私人部门、城市制度基础等因素之后，作者发现，当一地区的文盲率更高、用水率和卫生情况更差、农业的风险更大以及城市基础设施状况更差时，该地方财政相应在教育、水、卫生、农业和城市发展等方面的投资会增加。这意味着，分权强化了政府对居民公共物品需求的反应，从而能够改善人力资本和社会服务的公共投资。?
    与Faguet（2004）类似，研究分权对政府财政影响的文献很多是以（人均）政府支出作为被解释变量的。这在数据上当然更为方便，但正像Bardhan（2002）所指出的，公共支出仅仅是公共物品供给的投入而不是产出，这样做很难度量分权对政府支出效率的作用。在分权与地方政府行为的研究中，除了能够通过增加投入改善以外，分权还可能会限制腐败、改善信息弱势以及标尺竞争对效率造成的压力等，这些方面使得分权能够提高地方政府公共支出的效率，而不是投入本身。?
    财政分权能提高公共物品供给效率的一个途径是财政激励（Zhuravskaya，2000）。与中国类似，俄罗斯关于财政支出责任的划分也是不清晰的，而实际上地方政府是医疗教育（大学以前）等公共物品的供给者。在财政来源上，俄罗斯的城市有自有收入和分享收入两类。在Zhuravskaya（2000）看来，这与中国的预算内收入和预算外收入是类似的。因而，中俄两国财政支出和分配体制看上去十分接近，然而财政激励的强弱是区别两者的关键所在。中国地方政府在20世纪80年代是财政收入增加额的剩余索取者，而俄罗斯地方财政收入则依赖于地方的谈判能力，谈判每年进行一次，结果经常变更，各地区差异很大，地方政府财政收入的增加与当地税基的增加没有联系，实际上地方政府自有收入的增加基本被分享收入的下降所抵消。结果财政的反向激励使得俄罗斯的地方政府没有激励推动改革和增长以扩大税基，也没有动力消除管制和正当使用财政资金，易被地方精英俘获，同时也不能提高公共供给的效率。在控制了公共支出水平之后，利用俄罗斯的城市数据，Zhuravskaya（2000）在教育和卫生部门发现了财政激励能够提高公共物品供给效率的证据。这意味着，俄罗斯分权改革并没有提升公共物品供给的效率。?
    四、地方政府进行基础设施投资的政治经济学?
    在分权竞争体制下，中国的基础设施获得超越其经济发展水平的改善。地方政府进行基础设施投资的逻辑是什么？中国有效的基础设施建设领域可能包含哪些低效率部分？这些问题值得反思。?
    政府进行公共基础设施投资通常是一个复杂的政治经济学过程。Cadot等（1999）直接而全面地研究了基础设施投资的决策过程，并有力地影响了后续工作的方向。Cadot等的视角是，一个企业的沉淀成本越大，它对这个地区的基础设施水平就有更大的利益关系，这些企业就会比沉没成本较小的企业更有积极性去游说政府维护和更新基础设施。另一方面，从政府决策的角度，决策机制可以看成在位的政府官员把基础设施卖给当地的游说者，游说者则通过对其竞选活动的捐赠作为支付。此外，如果地方政府碰巧和国家政府执政党在政治倾向上是一致的话，那么地方政府就能更有效地为选民代言，从而对基础设施的需求就更容易得到实现，基础设施投资就可能增加。实证结果显示，游说活动的确是跨地区交通基础设施投资配置的重要决定因素；同时，即便是控制了不同地区政策影响力的大小，或者强加上地区生产率水平收敛的外生假定，也没有证据表明对基础设施投资的效率考虑（即最大化基础设施支出的经济回报）是重要的决定因素。?
    不难想像，地方政府的基础设施投资行为与财政分权或者财政联邦制密切相关。Kemmerling和Stephan（2002）采用Cadot等（1999）的方法将基础设施决定与财政联邦主义的政治经济学分析结合起来，实证考察了决定基础设施投资的其他因素，并将它们与传统的效率维度相比较。Kemmerling和Stephan（2002）假定影响基础设施投资决策的因素有三个方面：一是议员为利益群体争取地方建设经费，从而影响基础设施投资决策，这与投资所在地企业的影响力有关；二是由于不同层级的政府的政治派系的异同而造成的基础设施投资的拨款在不同政府间的配置扭曲；三是由选民立场的摇摆而对投资拨款资金配置的扭曲。所有这些影响使得地方基础设施投资决策最终有可能显著偏离最大化社会福利所要求的最优配置结构。?
    Kemmerling和Stephan（2002）发现：公共资本是地方产出的重要投入；一个城市议会中的多数与其上级政府的多数有相同的政党性质时，该城市获得更多的基础设施建设的拨款；边际投票者对城市选取有决定作用的城市既没有进行更多的基础设施投资也没有获得上级政府更多的投资拨款，相反，政府中的多数派越大，支出在基础设施上的越多；上级政府出于公平角度考虑的配置拨款也是重要的，然而，出于效率的考虑（把资金投到生产率最高的地方）则显得相对次要；上级政府的拨款没有引致更多的自主投资，因而两者之间没有互补效应；地区之间在人均基础设施上并没有一个趋同的态势。?
    显然，政府在将基础设施投资在地区间分配的时候，通常比在其他方面有更大的决定权和自由度。因而，基础设施投资在地区间的配置更容易受到政府目标的左右。一般而言，政府可能遵循的标准是：基础设施投入所带来的联动效应，以及政府倾向于将基础设施投资到产出水平更低的地方以促进公平。这是基础设施投资决策中的效率与公平的决策。当然，政府对基础设施资金的配置很可能仅仅是出于政治上的考虑。显然，这些标准通常并不一致，如果能够计算出各地方的生产率的话，以促进效率为目标的政府就应该把基础设施投资到效率最高的地方；而如果地方政府有平衡地区经济的目标，就应该把基础设施投资到较为薄弱的地方。这些是传统经济学对政府目标的善意假定。
    可是，正像前面的文献所表明的，我们没有理由作这样的假设。那么，政府在决定基础设施的地区分布时到底对三者分别赋予怎样的权重呢？?
    Castells和Albert（2005）的最近研究考察了公平与效率之间的权衡以及政治因素这三个维度在决定基础设施投资地区分布中的作用。他们从在各个地区进行基础设施投资的政治生产率（Politic Productivity）入手来考察政治动机，政治生产率高是指基础设施投资能够赢得“立场摇摆的投票人”的选票，帮助在位者再次当选或者获得晋升。实证结果显示，无论是中央政府还是地方政府都希望在分配基础设施投资时去平衡公平和效率；相比之下，地方政府似乎更加在意效率维度。一些技术条件（比如产出—车辆比，对基础设施的使用水平）同样影响交通基础设施的投资决定。然而，政府对公平与效率的权衡并不是故事的全部。在配置地区基础设施的投资过程中，选民规模是重要的决策变量，并且政府在选票生产率更高的地区会进行更多的基础设施投资。?
    Evans（1992）认为，国家官僚的职业化是政府成为“发展型政府”的必要条件。Evans发展了一些可供实证的指标，如公务员考试的比重、报名者的通过率以及官员的平均任期。官员职业化可能有两个方面的影响。其一，它抑制了政府对经济发展的负面影响（限制寻租活动）；其二，政府任期的延长以及职业化能够改善政府提供基础设施的激励，因为这样有助于仕途（Career Building）。一些作者实证检验了第一个方面，而Rauch（1995）主要研究了后一方面。具体而言，他研究了美国在20世纪的前二十年政府支出中用于道路和供水这些受益周期比较长的投资的比重。?
    美国在这个所谓的“进步时代”出现了三大变化，第一是文官制度的出现。城市公职人员必须要通过考试，这是官员职业化的核心。第二是委任制政府的出现（1901年），通常由5个接受委任的人取代市长、市议会以及其他的被选举出的官员，他们每人在自己的权辖内同时有行政权和立法权。第三是城市管理者政府的出现（1908年）。在这种体制下，城市管理者被城市议会指派并对其负责，总揽城市大权。显然，实行文官制度的政府和后两类政府是有重大区别的。在Rauch（1995）看来，“进步时代”这三种制度的并驾齐驱提供了一个天然的试验田。文中的基础设施变量是在道路和饮用水以及下水道上的支出占总支出的比重。加入时间哑变量之后的城市固定效应模型的回归结果显示，实行文官制度的城市，其基础设施投资的比重要高于没有实行文官制度的城市，改革的结果提升了用于基础设施投资的比重，同时提升了城市经济的稳态增长率。后两种政府治理模式的效应则完全相反。这表明，政府任期时间越长，越有可能把更大比例的政府资源投入到基础设施这样的项目中。?
    新政治经济学认为，不能简单地假定政府官员是以居民福利最大化为目标的，考察地方政府的行为和决策时，必须关注其背后的官员动机。在基础设施投资问题上，官员腐败的机会可能是推动基础设施投资的一个动因。Mauro（1998）认为，政府官员“腐败”或者“设租”的机会大小在政府提供的各类公共物品中是不同的。相对于在人力资本（如基础教育、公共卫生等）或者其他社会公共服务上的投入，在物质基础设施和城市建设上的投资活动更容易给潜在的竞标人创造“寻租”和政府官员腐败的机会，更有可能获得额外的个人好处。因而，政府对基础设施投资的支出决策往往会与更高的腐败频繁地联系在一起。Mauro（1998）的跨国研究发现，腐败对政府用于教育支出的比重有显著的负影响；同时，腐败程度越高，政府支出在交通等基本建设投资上的比重越大。?
    此外，Tanzi和Davoodi （1997）也认为，经济学家通常支持政府进行公共投资以促进经济增长，政府官员却可能出于不同的目的。实际上，严重的腐败经常与大型项目的投资相联系。政府官员对于新建道路、桥梁、港口这些容易识别的基础设施投资有很高的积极性，并倾向于人为扩大这些项目的规模、增加其复杂程度；却对于运营和维护那些先期建设的设施并不愿意作合理规模的投入，因为由此获得的政绩并不明显。运用类似Mauro（1998）的腐败指标，Tanzi和Davoodi（1997）的跨国研究发现，腐败的程度越高，政府公共投资的规模越大，但是基础设施的质量和运营及维护的支出越小。这项研究相当有力地揭示了腐败在基础设施投资中所起到的扭曲作用。在关于中国的研究方面，傅勇（2009）发现，反腐败力度的增强，改善了基础教育的质量，却减少了城市公共设施的供给，这显示出公共部门存在明显的寻租空间。?
    五、结论性评注?
    关于分权和经济绩效之间的关系，正像Litvak等（1998）所指出的，“就促进效率、公平抑或是宏观经济稳定而言，分权体制无所谓好坏，分权的影响到底如何要取决于具体的制度设置。” Weingast（2006）把决定地方政府是否能够成为增长型政府的制度环境归为以下5个方面：政府层级（Hierarchy，指的是政府间关系和职责的设置）、下级政府的自治程度（Subnational Autonomy）、共同市场（Common Market，指的是在国家层面上提供并维持一个要素和商品流动的共同市场）、预算硬约束（Hard Budget Constraints）、权力的制度化（Institutionalized Authority）。Weingast（2006）认为，理想的财政联邦主义国家能够同时满足这5个方面，但对于发展中国家来说，这通常过于严苛，就像Tiebout模型的条件很难同时具备一样。?
    反观中国，有效的财政激励和公共物品供给困境在中国是并存的事实。一方面，地方政府虽然有很强的激励增加财政收入，但增加税基更为直接的方式是兴建基础设施招商引资，而不是提供公共物品；另一方面，公共物品虽然对长期的经济增长和居民的福利很重要，但对于提高任期内的政绩作用不大。这两方面意味着，仅仅有财政激励还不足以改善公共物品的供给。此外，在中国引以为傲的基础设施建设领域，也存在着重复建设、腐败寻租等低效率现象。?
    本文指出这些问题的目的并非否定分权本身，而是要说明建立相应配套制度安排的必要性。中国的政绩考核机制是地方政府减少科教文卫支出比重的潜在制度化激励，因而单纯依靠理顺收支关系、健全转移支付体制无法根除此种扭曲。为此，改善政绩考核机制是必需的一环。此外，加快户籍制度改革，增加人口流动性，会有助于强化“约束”地方政府行为的Tiebout机制，地方政府将有压力更加关注如何留住并吸引稀缺的人力资本和其他资源。?
    参考文献：?
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    注释：
    [1]马歇尔在1907年的《经济学原理》第5版的附录G中涉及了流动性对地方政府征税范围和产出效率的影响，并在1920年的第8版中明确讨论了地方政府支出和居民流动性之间的互动影响。
    [2]这被形象地称为“放之四海而皆准（One Size Fit All）”，参见Besley和Coate（2003）。