夏杰长 徐金海：以供给侧改革思维推进旅游公共服务体系建设

    引? 言
    改革开放以来，我国旅游业从世界旅游市场中的无名一族，成长为世界重要的旅游目的地和旅游客源国，取得的成就举世瞩目。我国旅游业的持续健康发展，人们参与旅游活动的方式也发生了根本性的变化，从组团旅游为主逐步过渡到自助旅游为主，如今已初步进入到散客为主的大众旅游时代。大众旅游时代的来临，人们出游次数会将不断增加，旅游消费将向“多样化、特色化、休闲化、个性化、品质化”的转型升级，寻求独特的旅游体验。人们旅游活动方式的改变，其对旅游公共服务的需求也相应呈现出、多样化、高端化、个性化、集约化的特征。然而，与西方旅游发达国家相比，我国旅游业的短板在于尚未建立真正能满足游客现实需求的旅游公共服务体系。这可从刚召开的2017年全国旅游公作会议中充分反应出来，在会议中李金早局长也反复提出，当前我国尚处于粗放型旅游大国阶段，旅游公共服务体系不健全是重要短板。因此，在大众旅游时代，为了推进我国旅游业实现高质高效发展，如何建立优质旅游公共服务体系，是一个很值得研究的重要议题。
    一、积极有序推进旅游公共服务体系建设意义重大
    对旅游公共服务体系的概念，学术界有不同的认知。一般地，把旅游管理相关部门为满足国内外游客对旅游公共服务的需求而提供的具有公益性特征的公共产品与服务称之为“旅游公共服务体系”，包括旅游公共硬件服务体系和软件服务体系，前者典型的如旅游交通设施，后者典型的如旅游信息服务。我国旅游公共服务体系不健全，很大程度上在于业界学界尚没有对建设品质优越的旅游公共服务体系有着充分的认识。因此，我们有必要深入分析建立旅游公共服务体系的重要意义，以凝聚共识，减少阻力。
    （一）满足游客对旅游公共服务需求的现实选择
    在旅游业发展的不同阶段，人们对旅游公共服务的需求范围与层次都会有所差异。在旅游业发展的初期，游客以组团旅游为主，旅游活动被事先安排好，其对旅游公共服务的需求不是太强烈；而旅游发展进入到大众旅游阶段，游客对旅游公共服务需求的不断增长，这是因为大众旅游阶段，游客的旅游活动更加自主、灵活和多样。因此，在旅游发展的过程中，游客对旅游公共服务的需求急剧增长，而我国旅游公共服务体系的建设比较落后且不完善，其供给的数量与质量与游客的需求之间尚存在着不小的差距，两者之间的矛盾制约着我国旅游业的进一步发展。不解决这个现实发展中存在的矛盾，弥补短板，旅游业很难再快速发展。因此，为了满足游客的需求，提高游客的体验水平与满意度，进一步推动我国旅游业快速发展，客观上要求要建立以游客满意为导向的旅游公共服务体系。
    （二）建设公共服务型政府的客观要求
    在旅游业发展初期，旅游接待设施是制约我国旅游业发展最紧迫的问题，因此对旅游公共服务体系的建设没有足够重视。这既与游客对旅游公共服务的需求不是很大，也与我国自身的政府行政体制有关。自2006年以后，为了提高政府管理的效率，中央明确提出要加快我国公共服务体系建设、加快建设公共服务型政府。从此以后，如何推进旅游公共服务体系建设得到了各级政府和相关部门的重视。我国正在由计划经济转向社会主义市场经济国家转型，在经济体制转型的过程中，由于旅游业具有较大的公益性特征，旅游相关管理部门的职能调整和体制机制改革比较滞后，相关管理部门的公共服务理念严重缺失。如今，随着我国改革的进一步深入，旅游行政管理部门也充分意识到，要进一步促进旅游业的发展，应积极推进自身职能的转型，增强公共服务意识和职责。要通过建立健全旅游公共服务体系，促进旅游行政管理部门向公共服务型管理部门转型，推动游行政管理部门提高工作效率，激活旅游市场主体的创新创业活力和投资收益率，增强旅游产业综合素质，为游客提供最为便捷与优质的服务，真正体现执政为民、以人为本的理念。
    （三）实现世界旅游强国之梦的必经之路
    纵观世界旅游强国，如法国、西班牙、日本、美国、英国和澳大利亚等国家，其重要的标志是拥有健全高效的旅游公共服务体系，为游客随时随地提供便捷的旅游公共服务?。2015年，中国在世界经济论坛公布的《全球旅游竞争力报告》中，首次跻身全球20强，排名第17位。中国已经成为世界旅游大国，中国旅游竞争力的大幅提升，在于中国旅游规模庞大，但在各个分指标上的排名依然比较靠后，这其中就包括与旅游公共服务体系相关的指标排名，成为制约中国进一步成为世界旅游强国的主要短板。中国旅游业发展到今天，实现世界旅游强国之梦，让中国旅游在全球旅游市场发挥更大的影响力和话语权，是我们共同的奋斗目标。建设完善高效的旅游公共服务体系，有利于缩小我国与世界旅游强国之间的差距，助推我国实现世界旅游强国之梦。
    （四）推动旅游业持续健康发展的坚实保障
    产业发展的核心，在于要赢得消费者信赖，最根本的是要能扑捉到消费者需求的变化，依据消费需求生产出品质优越能够满足消费者个性化需求的产品。在市场经济下，消费者居于主导地位，且其自主权不断增强。当前我国旅游业的发展，已初步进入到大众化散客为主的阶段，游客对旅游公共服务的需求快速递增。旅游业发展进入新阶段，要促进旅游业进一步快速健康发展，必须从个性化、特色化、多样化的旅游公共服务体系等方面满足游客的多元需求。可以毫不夸张地说，旅游公共服务体系是实现旅游可持续发展的重要基础和支撑，它决定着游客的综合旅游体验能否得到有效满足，从而也决定了旅游产业是否能够实现持续健康高质有序发展。
    二、正视旅游公共服务体系供给的主要问题
    要明确旅游公共服务体系供给侧改革的着力点，应清醒地认识到我国旅游公共服务体系供给中客观存在的问题。我国旅游行政管理体制的特点是条块分割与行业壁垒并存，存在着较为严重的产业管制现象。正是我国旅游管理体制机制不完善，导致了旅游公共服务体系的供给，无论从数量，还是质量，都难以满足广大游客的多元高质需求，积累了许多结构性问题。从供给侧改革的逻辑，分析当前我国旅游公共服务体系供给中存在的问题，其主要存在的问题集中在以下四个方面：
    （一）旅游公共服务供给主体单一，有效供给不足
    我国是由传统的计划经济转向社会主义市场经济转型的国家，政府通过行政力量，依然是配置资源的重要主体，即便是在公共领域也依然如此。在旅游业发展初始阶段，旅游资源极为稀缺，市场主体也发育不全，我国选择了政府主导型旅游发展战略，这就决定了在旅游资源的配置中政府起主导作用，旅游公共服务体系的供给也不例外，甚至有时候政府是唯一的投资者和供给者。这种供给模式的选择，是把政府作为旅游公共服务体系的唯一供给主体，必然导致旅游公共服务的有效供给不足和供给效率低下。造成这种客观现实的原因主要有两个方面：其一，政府部门垄断了旅游公共服务的供给，在缺乏监督机制的情形下，政府官员存在着“政绩导向”的倾向，会将大量的资源投入到见效快的旅游交通基础设施等硬件体系建设中，而不愿意把更多的资金投入旅游公共信息服务体系等软件系统；其二，,政府部门的人员大多没有深入到产业前沿，无法准确地快速地识别游客需求的转变；与民营机构相比，政府部门也缺乏相应的专业人才，也没有建立相关的制度去激励学习新知识或者新技术。因此，要提高旅游公共服务体系的供给质量，应改变政府单一供给主体的局面。
    （二）旅游公共服务运行机制不畅，供给效率低下
    我国对旅游产业性质的认识经历了一个漫长的阶段，改革开放之初，为了挣取外汇，将旅游产业定位为“事业接待型”；然而，随着旅游产业规模的进一步扩大，尤其是国内旅游的兴起，遂将旅游产业定位为“经济产业”。近年来，又将旅游产业定位为“综合性产业”。但长期以来，各部门都以产业思维去推动旅游业的发展，形成了不同的利益诉求；我国对旅游产业的管理，多头管理的现象又比较严重。当前的旅游管理体制与旅游综合产业性质的地位不相适应。多头管理的现实造成旅游经济的运行机制不畅，突出表现在对旅游公共服务的供给中。旅游公共服务是典型的公共产品，各个部门出于各自的部门利益，在没有建立合理的利益共享机制的前提下，大多对旅游公共服务建设缺乏动力。旅游公共服务体系建设与很多部门直接相关，在条块分割的管理体制下，其供给的效率也尤为低下。由此可见，无论是理论研究还是实践发展，事实都已证明政府单一供给旅游公共服务会形成垄断，而垄断又必然会造成旅游公共服务的供给效率低下，造成大量资源浪费，游客的有效需求无法得到满足，正当权益也无法得到有效保障。
    （三）旅游公共服务体系建设资金短缺，供给质量有待提升
    伴随着旅游产业不断发展，游客对旅游公共服务的各类需求在逐步增长，在旅游产业发展的不同阶段，游客对旅游公共服务的基本诉求也不一样。在旅游业发展初期，游客最迫切的需求是旅游交通基础设施服务；而当旅游产业发展到一定水平，尤其是进入到“互联网+”时代，游客最期盼解决的需求是旅游公共信息服务。当前我国的行政管理体制构架，客观上导致了相关主管部门热衷于供给见效快的旅游交通基础设施服务等硬件旅游公共服务，而缺乏动力去供给见效慢的旅游公共信息服务等软件服务。长期发展下来，就必然出现当下旅游公共服务供给数量不足、质量较低的困境。要健全完善我国旅游公共服务体系，不是一朝一夕就能达成，而是一个漫长的过程，不仅需要各部门的协同合作，更需要大量的资金支持，当面临资金约束时，政府也会倾向于将资金投入到满足游客对公共服务的基本需求上，而无法保障旅游公共服务的供给质量。
    （四）旅游行政管理部门公共服务意识不强
    伴随着互联网时代的到来，未来政府改革的方向必然是“小政府、大市场”。因此，推动建立公共服务型政府是一个必然趋势，但实现这个目标会经历一个缓慢的过程。就目前实际情况而言，各政府部门依然缺乏公共服务意识；而就旅游行政管理部门而言，缺乏公共服务意识的主要表现为以下几个方面：其一，旅游行政管理部门的从业人员官本位意识依然存在，对行政手段比较偏爱，缺乏公共服务的意识；其二，旅游行政管理部门还较多地直接介入旅游经营的微观管理经营活动中来，行使旅游市场主体的责任，既扮演旅游公共服务的生产者角色，又扮演提供者的角色，造成行政职能错误、缺位和越位等现象仍然存在。其三，关于旅游公共服务体系的发展现状、内涵以及建设的路径，旅游相关职能部门还缺乏科学准确的认识，很多部门甚至认为，只要将宾馆、饭店、旅行社、搞好景区建设完善了，那么就提供了好的旅游公共服务体系。
    三、以供给侧改革思维推进旅游公共服务体系建设的对策建议
    （一）加强旅游公共服务体系建设：落实供给侧改革的重要内容
    与世界旅游强国相比，我国旅游业发展的重要短板就是还未能建立起能够满足游客多样化需求的旅游公共服务体系，有效供给不足、供给效率低下、供给质量不高的问题较为凸显。那么，应以什么样的理念来推动旅游公共服务体系的建设呢？通过以上的分析，我们有充分的理由认为，我国要实现世界旅游强国梦，在旅游公共服务体系的建设中，应以供给侧改革思维来统筹推进弥补与世界旅游强国之间在旅游公共服务体系中的明显短板。
    供给侧改革涉及许多方面，但其核心在于政府改革。事实上，公共服务的供给包含提供和生产两个环节，政府是旅游公共服务的供给责任方，比如，要给予公共服务资金和政策的支持，但这并不意味着非要由政府来生产。国际经验和我们过往的经验都表明，政府生产公共服务效率通常比较低，难以满足游客不断增长的对旅游公共服务需求。因此，用供给侧改革的理念或思维，统筹推进我国旅游公共服务体系建设的核心在于推动旅游行政管理部门的改革。那么，以供给侧改革思维来推进旅游公共服务体系建设，其具体实现路径是什么呢？这是理论上与实践中都必须回答的一个重要问题。
    （二）我国旅游公共服务体系供给侧改革的实现路径
    基于对我国旅游公共服务体系建设存在问题的判断，以供给侧改革思维为指导，推动中国公共服务体系供给侧改革，其具体的实现路径主要包括以下四个方面：
    1.建立多元化供给机制，促进旅游公共服务供需有效对接
    在现实中我们发现，政府在旅游公共服务体系中是单一的供给主体，既扮演着服务者的角色，也扮演着生产者的角色，造成旅游公共服务体系的供给中产生了结构性矛盾。因此，应改变旅游公共服务体系单一由政府供给的局面，建立多元化供给的格局。多元化供给机制的建立，能充分满足游客多样化、个性化、特色化和精致化的需求，促进旅游公共服务供需有效对接。重点可从以下几个方面着手：激活市场主体的积极性和创造性，引导各类市场主体参与到旅游公共服务体系的供给中来；明确政府的职责，重点发挥政府监督引导的职能，将旅游公共服务体系的生产交给相关的市场主体，加强政府与市场组织、社会组织和公民之间的相互的合作；创新旅游公共服务的供给模式，改变政府在旅游公共服务供给中既是生产者又是供给者的角色。
    2.建立健全现代旅游治理机制，不断提高旅游公共服务的供给效率
    当前，旅游公共服务的供给效率低下，还囿于各部门缺乏深入的合作，多部门利益形成多头管理。旅游是综合性产业，与许多管理部门相关联。旅游产业要进一步发展，离不开各部门的通力合作，推动旅游产业形成健全完善的运行机制，推动建立完善的现代旅游治理机制。建立完善的现代旅游治理机制，是提升旅游业运行的效率和提高旅游公共服务供给的效率的重要抓手。具体可从以下着手：改变传统的旅游管理模式，推动“旅游管理”向“旅游治理”转变，应树立旅游治理的理念，优化旅游治理的结构，完善旅游治理机制，运用现代信息技术提高旅游治理的科学性和精确度；以“大旅游”的思维来推动现代旅游公共服务体系的建设，协调好发改、财税、广电、工信、环保、卫生和质检等相关部门之间的关系，为旅游公共服务体系的高效运行提供保障；探索建立各部门利益分配机制，激发相关部门积极主动的参与到旅游公共服务体系的建设中来。
    3.大力推进旅游信息化水平，提高旅游公共服务供给质量
    随着“互联网+”时代的迅速来临，游客对旅游公共服务体系的需求结构和主要内容也在悄然改变。比如，公共硬件服务体系可能被大多游客认可，但旅游公共软件服务体系远满足不了广大游客的需求，尤其是在中西部一些偏远省份表现尤为突出。因此，应借助于互联网等现代信息技术，提高旅游公共服务体系的供给质量，大力推进旅游信息化水平，其主要的着力点在于：第一，主动融入“互联网+”时代，应用“互联网+”思维，鼓励、支持和推动互联网与旅游公共服务体系建设相融合；第二，继续推进旅游信息化建设，持续实施“金旅工程”，给予旅游信息化建设政策和资金方面的支持，尤其应加大对中西部偏远省份的支持力度；第三，培养既懂旅游信息化技术，又具有旅游公共服务体系建设全局观念的专业人才，并为其提供良好的成长环境和制度激励；第四，建设智能旅游公共服务平台，充分利用云计算、大数据和虚拟现实等现代科技来提升旅游公共服务供给的质量。
    4.树立公共服务理念，建设公共服务型政府
    与市场组织相比，政府提供产品不仅缺乏效率，而且提供的产品质量也不高。事实上，我国政府也认识到了政府在相关领域干预过多导致很多结构性的问题，故而在十八届三中全会中提出，全面深化改革的总目标在于推动建立国家治理体系和治理能力的现代化。从西方发达国家的经验来看，建设公共服务型政府，是实现国家治理现代化的必经之路。就旅游产业而言，为了顺应国家治理现代化的要求，应促进旅游治理现代化，发挥其在国家治理现代中的独特作用；应推动旅游行政主管部门的职能转型，树立公共服务理念，不断增强对旅游公共服务体系的投入，推动法治旅游建设，加强和改进旅游业的立法工作，为建设强大完善的旅游公共服务体系提供法律法治支撑和保障；推动旅游公共服务体系建设与城乡规划、土地规划等多规合一；加强旅游公共服务体系建设的顶层设计，比如制定旅游公共服务体系中长期规划和发展战略，把旅游公共服务体系建设纳入主管部门重要工作职责。
    四、构筑促进旅游公共服务体系建设的政策体系
    明确了我国旅游公共服务体系中存在的问题，并在此基础上提出了我国旅游公共服务体系供给侧改革的实现路径。为了顺利实现既定的目标，推动我国成为世界旅游强国，还应构筑其促进旅游公共服务体系建设的政策体系。
    （一）促进旅游公共服务体系建设的制度政策
    在旅游公共服务体系的建设过程中，以供给侧改革为思维，应改革制约其发展的各项规章制度，打破各个部门分割的局面，创造制度红利。因此，为了确保旅游公共服务体系建设的可持续性，应为其建立相关的组织制度保障。
    对此，可采取的措施有：第一，深化旅游综合改革，建立完善高效的旅游行政管理体系。把推进旅游公共服务责任体系建设放在政府的重要议题之中，明确各级管理部门的职责；推进旅游行政管理部门内部分权，各级旅游管理部门要依据自身条件和特点，适时成立旅游公共服务专职机构，建立旅游公共服务体系的激励和奖惩机制，对在旅游公共服务体系的建设中做出重要贡献和成绩的个人或者企业给予适度奖励，对于不能履行旅游公共服务体系体系建设的部门给予适度惩罚。第二，明确旅游公共服务部门的法律地位。通过旅游立法，确立旅游公共服务部门的法律地位，为其提供法律法治支撑和保障，把旅游公共服务体系的建设融入到城乡规划和土地规划之中，从而增强其操作性和可控性。第三，把旅游公共服务体系纳入国家基本公共服务体系建设的大盘子之中，以获取国家财政资金投入上更大力度的支持。我国旅游业在稳增长、调结构、促就业等方面的作用越来越凸显，旅游业已然成为关系到民众的生存和发展需求的产业，理应纳入到国家基本公共服务体系当中。然而，目前国家基本公共服务体系是以居民生存和发展需要确定其范围和主要内容的，大多数旅游公共服务体系尚未包括其中。第四，大力培育社会组织的发展，并改革相关社会组织，并给予充分的自主性；把以政府主导的旅游行业协会改造成为以行业精英、专家学者为主导的旅游行业协会，发挥其在在旅游公共服务供给中的智囊作用。
    （二）促进旅游公共服务体系建设的财税政策
    旅游公共服务体系建设是一项浩大的工程，要建立完善的旅游公共服务需要大量的资金支持。然而，由于我国特定的财政制度的影响，对旅游公共服务体系建设并没有专门的资金支持，其建设一直受到资金短缺的瓶颈制约。我国的税收政策也主要依据制造业需要而建立的，对旅游业这样的现代服务业，其税收制度和政策也时常错位。因此，为确保旅游公共服务体系的有效推进，应充分发挥财政税策的作用，为旅游公共服务体系的建设提供源源不断地资金支持，解决其资金瓶颈的制约和税收制度缺失。
    对此，可采取的措施有：第一，设立旅游公共服务发展专项基金。基于旅游公共服务体系建设资金短缺的客观现状，除了要继续加大落后地区的交通旅游设施建设外，特别是要旅游公共信息服务体系为主体内容的旅游公共软件服务体系建设纳入稳定的公共财政投入渠道。第二，完善财政支持旅游公共服务体系建设的方式，提高财政资金的使用效果。改革和规范中央对地方的财政转移支付方式，加大对农村和西部落后或偏远地区、民族地区的旅游公共服务体系建设的支持力度；综合运用多样化财政手段支持旅游公共服务体系的建设，比如可通过税收减免、亏损抵补等方式支持在旅游公共服务体系建设中做出贡献的相关企业；完善财政补贴制度。第三，积极运用政府采购政策，增加政府购买旅游公共服务比例，拓宽购买范围。政府要旅游公共服务生产这样的微观经济活动中退出来，可选择购买的方式来向居民提供规模适度、质量满意的旅游公共服务。第四，适度降低企业税负，简化税制，稳定投资预期，促进民间资本投资进入旅游公共服务体系建设之中。建立相关的制度，吸纳社会闲散资金，由政府监督和引导。
    （三）促进旅游公共服务体系建设的科技政策
    我国旅游公共服务供给效率较低品质不高，尤其旅游信息化水平比较低下。一个重要原因在于与世界旅游强国相比，我国技术应用于旅游业还相对落后。在互联网时代，现代科技日新月异，推动科技应用与旅游公共服务体系建设相融合，是提升游客的体验水平和增加旅游魅力的重要途径。
    对此，可采取的措施有：第一，着力推进旅游信息化水平。重点培养全民树立旅游信息化意识，只有全民的参与才能真正实现旅游信息化；加强网络立法，规避网络风险，提高旅游信息化的建设速度和建设质量。第二，加强旅游公共服务体系的基础理论研究，解决有效知识供给不足的困境。旅游公共服务体系尚是一个新的事物，学界对其概念、内涵及实施的路径等理论还缺乏系统的研究，应在基金项目的申报上向旅游公共服务理论的研究倾斜，通过严谨的学术研究来解决旅游公共服务体系建设的难点和痛点。第三，建立健全旅游公共服务知识产权保护体系，激发各类主体的创新意识。完善的知识产权保护体系，可以激发各类主体的创新意识。因此我国应大力支持在旅游公共服务体系建设中的创新型企业申请国际国内专利和标准，鼓励创新知识产权经营模式。
    （四）促进旅游公共服务体系建设的人力资源政策
    旅游业既是劳动密集型产业，也是智力密集型产业。旅游公共服务体系的建设，比旅游产业发展更为复杂和综合，当然离不开高素质的人才队伍。旅游公共服务的理论研究和建设的实践，都必须要有相关的人才作为支撑。由此，要逐步完善旨在促进旅游公共服务体系建设的人力资源政策。
    对此，可供采取的措施有：第一，树立人才兴旅的理念，抓紧制定旅游公共服务人力资源开发战略。重点培养旅游公共信息服务、旅游标准化推广、旅游质量监督和旅游紧急救援服务等领域的紧缺专业人才队伍；动用多方力量，对旅游公共服务从业人员进行岗前培训和在职培训，以提升其综合素养和能力。第二，加大引进高层次旅游公共服务人才。摸清当前我国旅游公共服务体系建设人才队伍规模和结构，有针对性地引进我国急需、且短期难以自我培养起来具有国际视野的高层次管理人才和领军人才。第三，推动旅游教育改革。推动相关的旅游院校和专业增设与旅游公共服务理论和实践课程，引导旅游或相关专业学生在参加社会实践活动中积极投入到旅游公共服务的行业中去，以培养旅游公共服务的意识和能力。
    来源：《河北学刊》2017年第3期