夏杰长 孙晓：构建多元共治的平台经济治理新格局

    
    
    近年来，平台经济作为数字经济的代表形态在我国快速发展，对于优化社会资源配置、创新经济发展动能、畅通经济内外循环发挥着重要作用。但发展不平衡、不充分、不规范的问题较为突出，迫切需要转变传统发展方式，提升我国平台经济治理水平。2022年1月19日，国家发展改革委等九部门联合印发了《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》（ 发改高技〔2021〕1872 号，以下简称《意见》），从构筑国家竞争新优势的战略高度， 就完善规则制度、提升监管能力、优化发展环境、创新发展能力、赋能经济转型、强化保障措施等方面构建起完善我国平台经济治理体系的行动指南。
    完善平台经济治理是加快发展数字经济的重要保障
    2010年以来，以科技驱动为核心的数字经济在我国年均增速高于同期GDP增速3.2个百分点，成为经济增长的重要引擎。一方面，它加速了我国经济社会结构的转型升级和动力机制的转换创新，给国民经济发展中的重点领域和薄弱环节带来了新的发展契机，有利于构建适应新发展阶段的新发展格局；另一方面，它切实推动了国家竞争新优势的构筑和培育，有利于抢占国际竞争的制高点和未来发展的先机。
    2021年10月18日，习近平总书记在主持中央政治局第三十四次集体学习时强调，发展数字经济意义重大，要站在统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度，不断做强做优做大我国数字经济。同时还要看到，我国数字经济在快速发展中也出现了一些不健康、不规范的苗头和趋势，这些问题不仅影响数字经济健康发展，而且违反法律法规、对国家经济金融安全构成威胁，必须坚决纠正和治理。
    平台经济作为数字经济的代表形态，正推动我国社会生产方式、生活方式和治理方式发生深刻变革。但在发展过程中，野蛮生长、市场垄断、恶性竞争、数据争议等问题较为突出，引起了社会广泛关注， 严重制约了平台经济的规范健康持续发展，成为不断做强做优做大我国数字经济的掣肘。完善平台经济治理体系，创新治理模式，提升治理效能，切实推动我国平台经济规范健康持续发展，成为做强做优做大我国数字经济的题中之义。《意见》的发布对于推动我国平台经济规范健康持续发展意义重大。
    加强平台经济治理的精准性
    （一）针对平台经济领域市场垄断问题，完善竞争监管执法
    互联网平台是主要架构设置在云端的开放生态系统，能够以较低甚至为零的边际成本连接不同的用户加入。平台吸引的用户规模越大，平台价值越高；平台价值越高，其对于潜在用户的吸引力越大，从而呈现显著的“网络效应”。平台的“网络效应”一方面能够使更多的市场主体平等地参与市场交易，分享数字经济发展的红利；另一方面也为市场垄断、数据垄断、流量垄断等埋下了伏笔。近年来，平台经济领域反垄断逐渐成为社会热议的话题，问题主要集中在滥用市场支配地位方面，包括平台“二选一”、大数据杀熟、不公平价格行为、低于成本销售等。《意见》明确要修订《反垄断法》，制定出台禁止网络不正当竞争行为的规定和平台经济领域价格行为规则，建立健全平台经济公平竞争监管制度。对人民群众反映强烈的重点行业和领域，加强全链条竞争监管执法。严格依法查处平台经济领域垄断协议、滥用市场支配地位和违法实施经营者集中行为等。
    （二）针对数据争议、算法歧视等问题，积极探索数据和算法安全监管
    在互联网平台中，大量用户留下了数字足迹，积累了真正意义上的大数据。在大数据时代，数据无疑已成为新型的生产要素，并能通过数据价值的挖掘来提升其他生产要素的使用质量和组合效率。然而， 数据在要素化过程中面临着诸多挑战：数据的资产地位有待确立， 数据确权难题尚未破解，数据共享流通障碍重重， 数据安全和隐私保护体系尚有漏洞等。此外， 平台“ 二选一”、大数据杀熟等现象的背后，隐藏的是更深层次的算法歧视问题。《意见》明确要完善数据安全法、个人信息保护法配套规则，细化平台企业数据处理规则，完善跨境数据流动“分级分类+负面清单”监管制度，探索制定互联网信息服务算法安全制度。切实贯彻收集、使用个人信息的合法、正当、必要原则，严厉打击平台企业超范围收集个人信息、超权限调用个人信息等违法行为。从严管控非必要采集数据行为，支持第三方机构开展算法评估，引导平台企业提升算法透明度与可解释性，促进算法公平等。
    （三）针对平台资本无序扩张问题，加强金融领域监管
    平台经济的范围效应显著，平台企业具有多元化跨行业经营的动机和可能。基于资本的效率驱动和相对宽松的政策环境，平台企业纷纷实施“由产而融、产融结合” 的商业策略。如果失去监管制约， 尤其是当金融监管缺位时， 其负外部性不断蔓延极易造成资本无序扩张，加之复杂的网络效应传导， 可能衍生金融风险，严重威胁着金融系统以及整个经济社会系统的稳定。市场垄断与资本无序扩张相叠加，对现行监管体制形成严峻挑战。《意见》明确要完善金融领域监管规则体系，坚持金融活动全部纳入金融监管，金融业务必须持牌经营。要从强化支付领域监管、从严监管征信业务、落实金融控股公司监管制度、严格规范平台企业投资入股金融机构和地方金融组织、完善金融消费者保护机制等方面构建起穿透式监管体系。
    构建多元共治的平台经济治理新格局
    传统市场秩序的形成和维护主要依靠市场自治、行政监管和法治保障。其中，市场自治主要通过合理竞争来降低信息不对称， 提升社会合作程度， 促进市场交易的达成。市场自治是规范市场秩序的基础， 但常常由于不正当竞争、市场垄断、负外部性等因素导致市场失灵。行政监管是政府依据法律、法规、政策等对正在或潜在破坏市场秩序的行为、主体等进行规制、引导等，以减少或者弥补市场失灵，促进社会福利最大化。这也是市场经济中政府的主要职能。法治则是在尊重市场秩序和行政监管秩序的基础上，由国家制定并强制执行已相对稳定且得到多数认可的一系列规则。法治往往具有滞后性， 但形成之后更具稳定性和权威性。监管和法治共同构成市场运行的制度环境。数字时代， 互联网平台的崛起带来了市场垄断、网络负外部性、安全隐私、伦理道德等一系列的市场失灵， 给市场的运行、秩序和结构造成了巨大冲击。与此同时， 传统的监管与法治体系难以适应数字化发展所带来的变革， 平台经济运行与现行监管体制之间的错位使得市场失灵无法得到及时矫正，从而导致政府也出现了短暂的失灵。互联网平台是一个由平台、供应商、第三方服务商、消费者等多方参与、去中心化的生态系统。因此，完善数字时代的平台经济治理体系，必须遵循平台经济运行的基本规律，建立由政府主导、多元共治、有效协同的平台经济治理新格局。《意见》对于构建这一新格局进行了整体规划和设计。
    （一）形成有利于平台经济发展的制度环境和生态体系
    “ 十四五” 期间， 我国应继续坚持包容审慎的监管态度， 对新产业新业态新模式给予“ 观察期” 和“ 包容度”。首先要健全制度规范， 厘清平台责任边界，强化超大型互联网平台责任；建立平台合规管理制度，对平台合规形成有效的外部监督、评价体系；加大平台经济相关国家标准研制力度；建立互联网平台信息公示制度，增强平台经营透明度，强化信用约束和社会监督。推动线上线下监管有效衔接，实现事前事中事后全链条监管。加强规则、制度与政策间的协同性，推动形成促进市场有效竞争，支持平台经济规范健康持续发展的长效机制。此外， 通过持续降低平台经济相关市场主体的经营成本，调动平台经济参与者的积极性；通过加强新就业形态劳动者权益保障， 优化平台经济的用工环境；通过构建有序开放的平台生态，激发平台企业活力，培育平台经济发展新动能，优化平台经济健康发展的生态体系。
    （二）依托大数据、人工智能、区块链等技术优势，强化平台自治能力
    互联网平台拥有不可替代的技术优势， 要将技术的优势转化为强大的平台自治能力。互联网平台积累了大量的用户信息、交易数据、行为数据等，利用大数据技术进行智能化分析，从而为平台自治提供重要支撑。通过对平台中的消费者评论与投诉、特定主体的特定行为等信息进行处理和分析，可以有效识别可能的违规违法行为；利用大数据技术对不同用户进行“画像”， 可以形成对不同主体的信用评估， 从而有效控制平台及第三方的经营风险。此外，平台还可以利用特有的信息反馈机制、声誉生成机制来解决用户和消费者的信息不对称问题， 从而形成良好的市场秩序。平台自治在保护消费者权益、内容合规审查、处理交易纠纷等方面已起到了积极作用， 未来要依托技术的创新与应用来探索平台自治的更广阔领域。
    （三）探索公众和第三方专业机构共同参与的监督机制
    当前，我国市场监管的一个重要特征就是从单一主体监管向多元主体合作监管转变， 更加注重发挥行业组织、消费者组织以及公众等主体对于市场运行秩序的监督作用。面对平台经济多主体参与、系统运行复杂、环境动态变化等方面的挑战， 对于平台经济的治理更应积极探索公众和第三方专业机构共同参与的监督机制。注重发挥行业协会的作用，鼓励行业协会牵头制定团体标准、行业自律公约等，引导平台企业间加强对严重违法失信名单等相关信用评价互通、互联、互认，督促平台企业依法合规经营，推动平台企业对网络经营者违法行为实施联防联控。注重发挥社会监督、媒体监督、公众监督的作用，多方合力、共同推动提升平台企业合规经营情况的公开度和透明度。
    培育平台经济创新发展能力
    加强对平台经济的治理和监管，引导平台经济规范发展，是当前必须面对的现实问题。治理是为了更加健康发展， 更加高效和创新发展，要高度重视激励平台经济创新发展。创新是引领平台经济持续发展的第一动力。平台规模巨大，市场主体多元，新产品、新服务快速迭代，商业模式创新层出不穷，平台经济运行机制纷繁复杂。平台企业唯有以创新才能应对创新发展环境带来的生存与发展挑战，培育平台经济创新发展能力意义重大。在新发展阶段，培育平台经济创新发展能力需要从以下几个方面着手。
    （一）支持平台技术创新
    平台企业要依托技术、市场、数据、人才、资本等方面的优势，突出科技自立自强的战略支撑作用，破解在核心关键技术方面的一系列“卡脖子”难题。《意见》明确要营造良好的技术创新政策环境，鼓励平台企业不断提高研发投入强度，积极开展科技创新，加快人工智能、云计算、区块链、操作系统、处理器等领域的技术研发突破，加快数字化绿色化融合技术创新研发和应用，支持有实力的龙头企业或平台企业牵头组建创新联合体，推进关键技术攻关，提升核心竞争力。此外， 未来的平台治理需要更加重视技术手段，尤其是政府监管部门要善于利用大数据、人工智能、区块链等现代信息技术， 增强态势感知、科学决策、风险防范能力，降低治理成本， 提高治理效率。
    （二）鼓励平台模式创新
    平台本身就是一种基于数字架构而产生的全新商业模式。它采用云端的组织方式为不同用户、供应商、消费者交换商品、服务和信息提供中介场所，多元参与主体则是自发、自主、快速聚散的柔性共同体，在平台内提供丰富的产品和服务，基于服务主体和具体内容的不同，新的平台运行模式层出不穷。《意见》明确要进一步鼓励平台企业在依法依规前提下，推进要素融合模式创新、资源共享模式创新、业务众包模式创新等，实现社会资源有效配置与共享。
    （三）赋能传统产业形态创新
    数字经济的发展趋势将从数字技术赋能消费端向赋能生产端发轫，“互联网+”将向更大范围、更深层次、更高效率方向发展。产业数字化已成为驱动全球数字经济发展的关键主导力量。因此，应立足不同产业特点和差异化需求，推动传统产业全方位、全链条数字化转型，提高全要素生产率。《意见》指出，平台经济赋能制造业转型升级，要重点支持平台企业依托市场、数据优势， 赋能生产制造环节，发展按需生产、以销定产、个性化定制等新型制造模式；鼓励平台企业加强与行业龙头企业合作，提升企业一体化数字化生产运营能力；探索推动平台企业与产业集群合作，推动提升区域产业竞争力；引导平台企业积极参与工业互联网创新发展工程，深入实施普惠性“上云用数赋智”行动、中小企业数字化赋能专项行动等。赋能农业数字化转型，鼓励平台企业创新发展智慧农业，推动种植业、畜牧业、渔业等领域数字化，提升农业生产、加工、销售、物流等产业链各环节数字化水平；规范平台企业农产品和农资交易行为，加快农村电子商务发展，加快推动农村信用信息体系建设，以数字化手段创新金融支持农业农村方式，培育全面推进乡村振兴新动能。鼓励平台企业拓展“互联网+”消费场景， 提供高质量产品和服务，培育消费新增长点；鼓励平台企业助力优化公共服务、提供无障碍服务，引导平台企业开展数字帮扶，促进数字技术和数字素养提升。
    作者单位：中国社会科学院财经战略研究院/中国社会科学院大学商学院
    来源：《中国发展观察》2022年第2期