姜雪梅：通过完善住房过滤机制加强住房保障

    在目前的住宅开发模式下，开发商是建设住宅的主要主体，只有通过开发商才能实现住宅的精品生产乃至住宅产业化。在以供给为导向的寡头垄断住房市场中，开发商处于优势地位、积极性不高。加之，住房市场的不规范、传导机制的不完善和信息的不对称性使消费者很难做理性判断，导致了住房市场的非理性发展，也使宏观调控达不到预期效果。因此，通过土地一级市场的小面积出让引进竞争机制，让更多的开发企业参与住房市场的竞争中，有效利用市场杠杆，使开发企业引领住宅产业的健康发展。同时，实施住房70年使用计划，逐步完善住房过滤传导机制，加紧物业税的实施，完善政策和信息传导机制，规范市场并提高市场的透明度，促进住房市场的长期健康发展。
    改革开放后，我国的城市化进入了加速期，城镇人口比重已从1978年的约18%增长到2009年的约46.59%，若今后30年内使城市人口比重达到75%以上，每年将有1000多万农民进入城市。在城市化过程中，人口增长带来的住房需求膨胀、加之住房保障体系的不完善，导致了我国住宅价格的快速上涨，使更多的居民面临住房困难，尤其是低收入群体。近几年我国计划加快保障性住房建设，然而地方政府的保障性住房的资金压力大、建设速度并不理想。
    由此可见，今后30年的住房保障任务也十分艰巨，除了保障性住房的建设之外，应积极利用市场机制解决低收入群体的住房问题。即促进住房过滤机制的形成，促使市场中存在多元化的住房供给，也使各收入阶层在市场中找到符合于自身需求的住房。住房过滤是指最初为较高收入者建造的住房，随着时间的推移发生老化、房价降低，较高收入者搬到更好的住房，较低收入者接着使用该住房的、高收入者往上而住房往下走的对偶过程。政府发放货币补贴促进中低、低收入阶层消费过滤的二手住宅，这不仅减轻政府的财政资金压力，还更加有效地改善中低、低收入家庭的居住环境。目前，地方政府新建住房解决夹心层、低收入群体的住房问题，但是资金投入量大、建设周期长，并且相比资金投入量而言能解决的住房困难的家庭数很少。因此，利用市场机制促进住房过滤机制的形成、加强住房保障的做法是非常有效的手段。
    如何促进住房过滤传导机制的形成呢？首先应建设长期可持续使用的住宅，然后促进住房过滤机制的形成。随着社会的发展，住宅的概念已经超出单纯的居住空间含义，它已具有住宅服务的理念。长期可持续使用的住宅，至少在设计、空间布局中应体现以人为本的理念。通过以下措施促进住房过滤传导机制的形成。
    由于住宅的耐久性，可以长期使用住宅，同一个住宅在长期内被不同的业主使用。随着住宅的老化，也许第一次居住的业主是高收入者，第二而且满足首先，建设高质量的住宅，我们要通过住房梯度消费机制，尽量通过市场逐步解决各阶层的住房需求。受家庭生命周期、规模结构、收入等因素的影响, 城市居民家庭在住房消费决策上呈现出梯度化的消费倾向。如筑巢期的青年人与空巢期的老年人住房消费以小户型或者租赁型为主, 而满巢期以较大的住房为主。
    同时，我国又处于城市化的加速期，大量的农村人口迁入城市，因此住房所谓的梯度住房消费就是指住宅市场上有不同价位、不同质量、不同规模的住房，这些住房质量形成阶梯，能满足各收入阶层住房需求的，避免新一轮的住房困难，促进住房市场长期健康发展。
    二、实施70年住房使用计划，逐步完善住房过滤传导机制，促进住房市场的长期健康发展
    第一，实施70年住房使用计划。
    根据研究表明，住房的使用寿命等于土地出让年限时经济效益最大，即在我国住房使用寿命达到70年时能实现经济效益最大化。我国城市的很多住宅都在近20年内批量生产的，住房平均使用寿命普遍被认为低于50年。如果继续按照目前的批量、低质量生产模式建设住宅，我们又将面临新一轮的严重的住房问题。这一轮的住房问题是良好质量的住房短缺与大量建筑垃圾的处理问题，可能要付出更加沉重的代价。因此，我们应不断提高住宅建筑质量，及时进行维修与维护延长住房的使用寿命，形成良性的住房过滤机制。
    第二，进行中高质量住房补贴，保障中高质量住房的适当供给比例。
    我国的贫富之差悬殊，高收入者占总人口的比例小。除外，批量生产模式下建设的高质量住宅也少，使用20-30年后过滤到中等、中低收入阶层手中能继续使用的、良好质量的住房比较有限。根据目前的我国的高、中等、低收入家庭的比例失衡和住宅的耐久性，应从现在开始补贴建设中高质量住宅、适当提高中高质量的住房供给量，改善短、中、长期的居住环境。
    相关研究表明，在不成熟的住房市场背景下第一期实施高质量住房补贴政策，不仅改善第一期的高、中等收入者的居住环境，也能改善下一期的中等、低收入家庭的居住环境。比如，节能环保住宅补贴，或电梯补贴，或预留电梯安装空间的住房建设补贴，或无障碍住房建设补贴。目前在中小城市建设较多的一梯两、三户的多层住宅大部分没有电梯、也没有预留安装电梯的结构空间。这种住房很难适应居家养老的老龄化社会，空间结构和质量不能满足时代的居住需求，将淘汰于市场，造成资源浪费。
    第四，公共租赁房建设做长期规划，提供有层次的公共租赁房，形成良性的住房过滤机制。
    目前以解决夹心层的住房问题为目的的公共租赁房，完成当前历史使命后，可以转租为售，也可以作为适应于老龄化社会的老年公寓使用，也可以作为廉租房房源使用。地方政府应做长期规划，对准下一阶段过滤居住群体和使用目的进行设计、建设不同档次的公共租赁房，实行不同的租金标准。这不仅减少资源浪费，也能减轻我们下一代的负担。据一些大城市调查，目前空巢家庭已占30%，并且仍在增长。
    第三，对经济适用房进行封闭式运营，形成保障性住房长期过滤机制。
    只允许经济适用房在中低、低收入群体中流转，解决中低、低收入家庭的住房困难。对于市场中剩余的经济适用房，政府回购并作为廉租房房源使用。这不仅能减少政府的财政投入并能有效地解决中低、低收入阶层的住房问题，也能避免社会资源的不公平分配。
    那么如何促进住房过滤呢？我们可以通过两种方法促进住房过滤。
    第一种手段是靠市场的无形之手，分配资源。通过土地小面积出让引进竞争机制使开发商引领住宅精品时代之外，
    除了政府也应积极采取措施，提高住房质量。比如，提升设计单位的监督职能，严格监管住房建设质量。设计单位，尤其构造设计单位应参与主要工程的施工监督，除了房地产开发企业对其开发建设的住房质量承担首要责任外，也应让设计单位承担主要责任，使其充分发挥监督职能。
    一、通过土地的小面积出让，进一步引进竞争机制，使开发企业引领住宅产业的健康发展。
    从上世纪八十年代开始的住房商品化历程接近30年，但是住房市场尚未完善。目前的我国住房市场存在两次垄断。我国城市土地属于国有，政府垄断土地的一级市场。第二次垄断是开发商的垄断。虽然实行土地出让招挂拍制度以后，有所改善不透明的制度问题。但是，目前政府出让土地时大面积出让，只有资金雄厚的开发企业才能获得土地使用权。在这种情况下，资金雄厚的开发商寡头垄断住房供给市场。因此，居民购买经过两次垄断的商品房，房价远远高于比通过完全竞争市场达到的均衡价格，消费者始终处于被动状态。在这种垄断市场的情况下，加之信息的不对称性使消费者很难做理性判断，导致了住房市场的非理性发展，也使宏观调控达不到预期效果。比如，对开发企业的囤地、捂盘惜售行为的处治问题，很难界定大面积且分期开发住宅的企业的囤地、捂盘惜售行为，对住房供给市场的调控难度非常大。
    由于我国的土地所有制度和土地资源的稀缺性，很难实现完全竞争。但是，政府容易控制土地一级市场，通过土地一级市场的小面积出让，让更多的开发商参与住房供给市场，实现充分竞争。现在，城市政府已有能力完善基础设施，开发商也完成初始资本积累，所以不必继续实行开发商代建城市基础设施的大面积住宅小区的分期、滚动式开发模式。这种开发模式导致城市的同质化并影响市容和居民生活质量。2007年底我国城镇人均住房建筑面积也已达到28平方米，住房供求矛盾已得到缓解。因此，应结束住宅批量生产的时代，应促进住宅的精品生产。
    小面积土地出让以一个适度的住宅小区面积为宜。住宅小区面积过大，反而降低居民生活质量。同时，控制同一个房地产开发企业在同一时期内不能获得2宗以上土地使用权，防止对土地进行分块编号大面积出让的行为。严格控制不同资质企业的拿地数、在建项目数和项目进程。这有利于防止企业的囤地、捂盘惜售行为，缩短住宅小区的整体开发周期，有效保障住房供给。
    二、通过设计、规划、建设方案等方面的综合评标正确规划引导住房市场长期健康发展。
    第一，优先考虑以人为本的绿色住宅小区建设方案，促进住宅产业化发展。鼓励节能环保项目和人性化的小区建设，大力推进精装修房屋，以此提高居民生活质量，减少资源浪费。
    第二，优先考虑以消费者预订的住宅设计方案为主的住宅小区建设方案，使供给导向的预售制度逐步转换为需求导向的住房预订制度。目前的以融资为目的的预售制度偏向于开发商，应鼓励采用消费者预订的住宅设计方案拟开发住宅小区的开发企业。这不仅使消费者需求得到更多满意，也有利于避免城市的同质化并改善市容。
    第三，应鼓励无房户居民的自住型集资建房。集资建房也是多元供给渠道之一，有利于缓解城市化进程中的住房市场供求矛盾并能改善民生，但应控制住宅建筑质量标准。
    三、加紧物业税的实施，完善政策、信息传导机制，规范市场、提高市场的透明度。
    物业税对房价的影响有正负两面，当住房供给大于需求时由供给方承担税负，但住房供给小于需求时税负转嫁到消费者。目前房价的快速上涨的主要原因，不是因为严重的住房供需矛盾，而是因为信息的不对称性、保值和升值的预期所导致的。
    1.通过物业税的实施可以实现信息的对称性，完善信息传导机制。目前的统计数据采用平均交易价格，只反映交易的房屋情况，而不反映空置房、租金、区位等因素，对房价的上涨起推波助澜的作用。当年日本地价的公示也只以交易价格为基准，也是导致房地产泡沫的主要原因之一。目前，消费者的主要信息来自于公布的统计数据、开发商和中介机构，得不到能做理性判断的完全信息。物业税的税基，不仅以建筑面积为计算标准，也应参考区位的房租、地租和房屋交易价格，根据情况变化应定期做相关调整并公布信息。这不仅有利于实现资源再分配的公平性，也将为消费者提供能做理性判断的信息依据。
    2.通过物业税的实施促进产权、产籍的明确化，理顺政策传导机制。虽然明确的产权、产籍是物业税实施的前提，但是完全明确所有产权、产籍后实施物业税是不可能的。已具有相对成熟的财产税收制度的国家，也仍然存在没有明确的产权、产籍问题，如日本。只有通过物业税的征收，相关部门才有可能致力逐步完善产权、产籍制度。正因为没有明确的产权、产籍制度和信息联网问题，最近出台的第二套、第三套住房贷款的相关规定的执行也将面临不少问题。不透明的产权、产籍问题将阻碍最近公布的《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》的执行。同样，如果实施讨论中的住房空置税，也会因不明确的产权信息问题很难界定空置住房，也将面临不少问题。并且，临时性征税的成本太大，只有短期效果，很难保证有长期效果。
    3.通过物业税的实施，实现资源的再分配。房屋的增值是因为地租的升值，而不是房屋建筑物本身的增值，建筑物本身有折旧不可能增值。因我国长期没有住房保有税，房屋的增值收入即地租增值收入，都归属于个人、没有进行再分配，拉大了贫富之差，导致社会资源分配的不公平。正因为如此，对住房增值收入的期望较高，基于投资或防通胀需求购买大量住房，并且不少住房处于闲置状态不进入租赁市场和二手市场。对稀缺资源的国有土地的增值收入应作再分配，也应充分利用资源。因此，通过物业税的实施，提高住房的持有成本，降低对住房升值的预期和投资需求，促进更多的闲置房源流入租赁市场和二手房市场。从长远角度考虑，物业税的效果会比对第二套、第三套住房贷款的限制更加有效。
    由此可见，应尽快实施物业税。使物业税作为地方税，增加地方财政收入来源，扭转地方的土地财政局面。土地资源有限、土地出让收入也毕竟有限，将来地方政府还是要依靠其他财政收入提供公共服务，物业税收是其中之一。如果使物业税作为地方税，地方政府有利益驱动推进物业税。同时，中央政府实施激励机制，尽快推进物业税的实施。比如，对早期实施物业税的地方政府给与财政补贴，带动地方政府的积极性。
    作者：中国社科院财经战略研究员城市与房地产研究室 ?助理研究员