高培勇：详解“财贸所方案”

    6月29日上午，在中国财政政策报告（2011/2012）首发式上，作为主持人的中国社会科学院学部委员、财贸所所长高培勇见缝插针地回答了本报记者就下一步个人所得税改革焦点问题的提问。“我们财贸所数易其稿、反复推敲后推出的《关于渐进式推进个人所得税综合与分类相结合改革的建议》，我们称之为‘财贸所方案’，这一方案也许并不完善，但我们期望以此为‘靶子’，深化当前围绕个税改革的讨论，并由此将有关个税问题的聚焦点转换到既定的改革轨道。”高培勇说。
    唯一的可行选择是渐进
    我国个税改革目标定位于综合与分类相结合，始自上世纪90年代中期，迄今已跨越“九五”、“十五”、“十一五”和“十二五”四个五年规划。作为国家层面所确立的一个税种的改革目标，追求了十几年之久而未有结果，并且，虽一再受阻，但始终未加改变，这在我国税收改革乃至整个经济体制改革历史上，不能不算是一个特例。
    “当前，我们不仅越来越面临着居民收入分配差距日渐拉大的严峻挑战，而且也越来越受制于政府手中缺乏调节居民收入分配手段的残酷现实。为此，尽快启动个税的综合与分类相结合改革，使之担负起调节居民收入分配的重任，并以此为基础重新建构一套适应市场经济体制的居民收入分配调节机制，已成为当务之急。”高培勇强调。
    来自财税管理部门的分析一再表明，税收征管环境和条件的制约是推进综合与分类相结合改革的主要障碍。“财贸所方案”认识到税收征管难题的破解不可能一蹴而就，因而得出结论：尽快迈出走向综合与分类相结合目标的实质性脚步，一个几乎惟一的可行选择就是采取渐进式方案。
    “财贸所方案”的基本设计思路是：在现行分类所得税制要素保持稳定的基础上，以相对较小的征管成本尽快建立初始的综合与分类相结合的个税制度，并随着个税征管机制的不断完善，通过保持初始改革方案的可拓展性，实现由初始方案向目标方案即未来的综合与分类相结合个税制度的过渡。
    初始方案：对已进入自行申报范围的纳税人先行实施综合计征
    高培勇说，能否以较低的征管成本尽快推出综合与分类相结合的改革，避免因为所谓征管条件不到位导致的一再拖延，是初始方案设计时考虑的首要问题。“故而，渐进式改革初始方案的核心，是在保持现行分类所得税制框架基本稳定的前提下，以已经实施的年所得超过12万元纳税人自行纳税申报制度为基础，通过对部分所得项目适用综合税率表进行年度汇算清缴的方式，对已进入自行申报范围的纳税人先行实施综合计征。”
    也就是说，初始方案对于现行11类所得项目，仍然按现行税制进行分类征收，以源泉扣缴为主，仅对年所得超过12万元纳税人实行自行申报并综合计征。综合计征方法是：以现行年所得超过12万元纳税人自行申报制度为基础，选择部分所得项目实行年终综合计征，适用累进税率和综合费用扣除标准，计算年度应纳税额。对于纳入综合范围的所得项目已代扣代缴的税款视为预缴税款，汇算清缴后多退少补；对于未纳入综合范围的所得项目，也需自行申报。已按规定代扣代缴税款的视为纳税义务完结，未代扣代缴税款或代扣代缴税款不足的，要补缴税款。
    目前，个税11类所得项目中，除偶然所得和经国务院财政部门确定征税的其他所得外，属于劳动所得的有四项，即工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得；属于资本与劳动混合所得的有两项，即个体工商户生产经营所得，对企事业单位的承包经营、承租经营所得；属于资本所得的有三项，即利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得。
    对纳入综合计征范围所得项目的选择，“财贸所方案”给出五种方案：方案一：最小范围的综合，即将工资薪金所得和劳务报酬所得综合；方案二：中等范围的综合，将全部四项劳动所得综合；方案三：较大范围的综合，在四项劳动所得的基础上，将部分资本所得项目，如财产租赁所得和利息、股息、红利所得纳入综合计征范围；方案四：大范围的综合，在方案三的基础上，将资本与劳动混合的两项所得、也纳入综合范围；方案五：最大范围的综合，该方案接近美国的“大综合”模式，除单独规定的个别项目外，所有所得项目均纳入综合计征范围，这一方案调节收入分配的功能最强，但对效率带来的损失和税收征管成本也较高。
    高培勇认为，“初始阶段究竟采取哪个方案，取决于公平与效率、征管成本与改革成效两对矛盾的权衡。从创造条件尽快推出个税综合与分类相结合改革的大计出发，在渐进式改革思路的指导下，以中等范围综合方案为基础，研究确定初始阶段的具体实施方案，可能更具有现实性和可操作性。”
    关于综合税率与费用扣除项目，高培勇说，在初始阶段应重点考虑与分类计征的衔接问题，尤其是与工资薪金所得累进税率表的衔接。“应保持综合累进税率表与工资薪金所得的累进税率表的一致，以及综合费用扣除标准与工资薪金所得年度费用扣除标准的一致。从而，尽可能保持年所得超过12万元纳税人综合计征的最终税负与代扣代缴的预扣税款基本一致，不需要退补税款。”
    据“财贸所方案”测算，按照年所得12万元以上的标准，初始阶段全国适用综合计征的纳税人数量可以控制在数百万人。在税收征管机制与配套改革方面，现行个税是中央与地方共享税，归地方税务局征管。实行综合与分类相结合改革后，必然涉及退补税款在中央与地方之间的分配以及与之相配合的国地税机关征管分工问题。就此，高培勇认为，在分类计征阶段的税收分享比例和征管分工不变的前提下，通过设立中央数据库汇集年所得12万元以上纳税人的全部涉税信息，但仍由地方税务局负责自行申报纳税人的征管，纳税人有权在户籍所在地、长期居住地、主要收入来源地之间自行选择主管税务机关。为了激励地税部门加强对这部分纳税人的征管，可以考虑在初始阶段规定退税部分由中央承担，补税部分全部归地方财政。
    “初始方案的最大优点在于，既可控制自行申报纳税人的初始规模，又可较好地利用既有制度框架。与分类所得税制相比，在有利于加强对高收入者的税收调节力度的同时，具有较好的可拓展性。”高培勇说。
    目标方案：需从四个方面着手渐进改革
    “财贸所方案”称，随着个税征管条件和征管机制的逐步完善，在初始方案的基础上，要积极创造条件，不断健全综合与分类相结合的制度，实现由初始方案向目标方案的过渡。按高培勇的解读，这主要包括以下几个方面：
    第一，长期保持年所得12万元为综合计征的门槛，随着居民收入增长和通货膨胀的交互作用，适用自行申报综合计征纳税人的数量将逐步增加，由此可以实现综合与分类相结合税制适用范围的稳定扩张。
    第二，随着征管条件和征管机制的完善，通过逐步调整扩大纳入综合范围的所得项目，更好地发挥个税调节收入分配的功能。与此同时，兼顾效率损失和国际税收竞争的影响，努力寻求在公平、效率、国际税收竞争及征管成本等诸多相互冲突的因素之间的动态平衡。
    第三，适时引入差别扣除项目，条件成熟时允许以家庭为单位申报纳税。除捐赠扣除外，适时引入差别扣除项目。未来个税的差别扣除项目并不是越多越好，应着力避免税制的复杂化以控制征管成本，而对中低收入阶层的收入调节应更多地依赖财政转移性支出。
    第四，适时调整税率结构，促进税制公平。随着初始方案的实施进程，应适时调整分类计征所得项目与综合计征所得项目的税率结构，使两者更好地衔接并使税负分布更为公平。如将分别适用于工资、薪金所得和个体工商户的生产、经营所得，对企事业单位的承包经营、承租经营所得两个累计税率表合并，以扩大综合计征的范围，促进综合与分类相结合税制的不断完善。
    2011年06月29日 20:28 来源： 中国财经报