构建新时代央地财政关系的几个关键问题

重塑央地关系是经济社会发展的现实需要，将央地财政关系落到实处、细处、深处，是事关财税体制改革大局和全面深化改革的发展重点。国内外经济格局纷繁复杂，财政体制现存问题不断凸显：预算管理制度进展当中存有不规范不透明、不完全适应国家治理现代化的问题；税收制度的不完善不健全，显然也不利于市场充分竞争和公平正义，财税体制的两大重要制度发展滞后，不系统、不及时、不清晰，也会成为理顺央地关系的桎梏；最终将影响财政资源配置、收入分配和经济稳定发展的固有职能，无法发挥财政在“以政管财、以财行政”上的国家治理基础作用和重要支柱作用，央地关系作为财税体制改革当中的“擎天白玉柱、架海紫金梁”，妥善处理好央地关系的任务已箭在弦上，不得不发。
    1994年分税制财政管理体制改革的要求及实施效果
    回溯历史演进，按照《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发[1993]85号）的要求，1994年财税改革主要是为了适应社会主义市场经济体制发展需要，1983年之前，财税部门统称为财税局，随后分开设立财政局和税务局，1994年进一步分解为国税局和地税局，当时改革的缘由主要就是“包干制”的存在使中央财政收入占财政总收入比重小，财政收入占GDP比重低。
    为了调整央地财政关系的复杂格局，分税制改革主要涵盖四方面内容：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。由此，实现了“分钱制”向“分税制”的转变，央地财政的基础关系得到了明显改变。
    经过20多年的发展创新，“分税制”的税种划分变化加快，转移支付制度变革缓慢，可适当考虑介于专项转移支付和一般转移支付当中的“分类拨款”形式，即由中央规定大体用途，将财政管理权真正转交地方，如教育经费下拨后，地方政府可根据实际因素用在人力支出或办公支出上，增强地方的财政自治灵活性。“跑部钱进”重新滋生，导致央地关系的失衡失效，影响地方财政管理能力的提升，不利于预算管理制度和税收制度的两翼推进，本质主要就是“分税制”的执行不力，没法精准实现“财”上的央地收入划分及“政”上的事权和支出责任划分。
    “供给侧结构性改革”要求补齐“央地财政事权和支出责任”的短板
    “十二五”与“十三五”时期处在经济增速下滑、结构调整和发展动能转换的关键时期，此前的财政竞争格局显然不能适应当前的央地财政关系的平衡。2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中指出：“深化供给侧结构性改革。建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。”“供给侧结构性改革”作为改革主旋律，涉及土地、资本、企业家才能、劳动力等诸多生产要素，“制度+技术”供给不断展现新功能，为契合“五大发展理念”与“三去一降一补”的改革举措，将显著推进产业结构优化升级，实现市场在资源配置中的决定性作用，成功跨越“中等收入陷阱”，央地关系的科学划分则是落实改革的最佳方式。
    在财税体制改革方面，新《预算法》的出台和“营改增”改革显然推动了预算管理制度和现代税收制度的构建，能够间接对央地财政关系的改善增添动力，相较于前两者的具体实施，央地财政关系更多停留在政策宣传上面。有数据显示：地方政府用45%的预算财力承担75%的事务，这是十分严重的问题，其结果就是导致财力事权不匹配。
    央地财政关系要求财政责任和支出能力科学划分，实质上是让中央政府管好中央事务，地方政府管好地方事务。从经济学的角度出发，没有外部性的事物就是地方事务，因为无论好坏都可以由地方自主决定，在中央宏观领导的前提下，尽量尊重地方因地制宜地发挥自治能力，适当限制中央财税权力的无限扩张，这属于“集权”干预转向“放权”思维的延伸，重新把握国家的整体与局部利益、地方特殊利益与普惠利益，实现“简政放权、放管结合、优化服务”，使管理型政府向服务型政府转变。
    如1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发[1993]85号）指出“事权与财权相结合”。
    1995年《预算法》对分税制明确法律形态。
    十七大报告、十八届三中全会、2014年《深化财税体制改革总体方案》分别指出“央地财力与事权相匹配和建立事权和支出责任相适应的制度”，关系由“结合”“匹配”转向“适应”，显示了改革难度的增大和态度的坚决。
    同年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。
    2016年国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发[2016]49号）指出“适度加强中央财政事权，减少并规范中央与地方共同财政事权”，“财政事权”的特殊称谓表现出对央地财政关系的重视，并与公共领域的“大事权”区分开来。
    国务院办公厅《关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发[2018]6号）指出“逐步建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保障机制”等，财政部部长刘昆则表示，“要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。科学界定各级财政事权和支出责任，形成中央与地方合理的财力格局，在充分考虑地区间支出成本因素的基础上，将常住人口人均财政支出差异控制在合理区间，加快推进基本公共服务均等化”。笔者认为，俨然央地财政关系的法律层次还需再上台阶，如可设《财政关系法》等法律文件来加以规范（高培勇、刘尚希，2016），同时可从“三分体系”（分事、分税、分管）和产权角度进行关系细分（黄前柏，2016）。
    财税机构改革能够提升“两个积极性”
    通过机构改革，促进征管职能转变，降低成本，提升征管效率，本就是央地财政关系得以完善的有效方式，因而国地税机构系统的合并是很有必要的，且最终能够促使地方监管能力的提升，保证地方自治能力的提高，“两个积极性”的重点在于培养和激发地方自治能力。
    2018年《深化党和国家机构改革方案》正式出台，第三部分是深化国务院机构改革，其中第四十六项谈到：“改革国税地税征管体制”，具体内容包括：将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。将基本养老保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。实行以国家税务总局为主与省（自治区、直辖市）政府双重领导管理体制等。
    可以说，新一轮的机构改革可以有效化解税收的“流失性腐败”，避免“土地财政”“疯狂举债”和“胡乱收费”，社会保障费“税务征收、财政管理、社保服务、审计监督”的管理格局也开始显现，实现税费“同管、同收、同查”，税收收入和非税收入将统一集中到一个完整、系统的征收机构，也确实能够激发地方政府的综合自治能力。央地方财政关系历经“统收统支”“分灶吃饭”“包干制”“分税制”，征管改革持续发力，财政效率和财政能力日益提升，央地财政关系的粘合度也得到提高，其实机构改革计划早已有迹可寻。
    一是2015年《深化国税、地税征管体制改革方案》指出“合作而不合并”，如湖北作为全国唯一国地税合作的联系点，要求成为整个税务系统合作借鉴的示范。
    二是从2016年5月1日开始，地税主体税种“营业税”转交国税，税种征收范围引发了征管结构的变化，当时官方数据显示：“国地税在职人员的数量达到80万人，约占公务员队伍的十分之一”，国税系统的人均工作量显著增加，因此，国税部门呼吁合并。
    三是企业极度渴望“只进一家门，不进两家门”，中央税、央地共享税、地方税的税种分离，让执法人员对纳税人的服务存有偏差，合并有助于提升征管效率，减少纳税人的遵从成本和税务机关的征税成本，避免部门恶性的税收争利，为企业生产经营节省费用和时间，两套申报系统将不复存在，“金税三期”综合信息办税功能切实转变，“互联网+税务+人工智能”实现清晰的分税而治，避免多级混库发生，财政投入硬件、软件的费用也将大大减少，并能有效遏制地方为招商引资而随意使用税收优惠政策。
    四是央地双重管理方式在统计、审计等部门已经比较成熟，改革具体实施以后，地方政府便于监督管理税收工作，不至于像以前那样缺乏对国税的领导，央地财政关系的重构并不会影响到央地的税收分成。
    中央如何评价地方发展水平
    此前，央地关系的评价体系有两大问题，一是地方GDP总和超过全国，二是经济社会考核指标单一，经济增长率就是GDP增长率，各省千方百计地增加GDP，对生态的破坏很大。解决此问题的出路在于实行全国分类考核。湖北的县域经济分三类考核的方法值得推广。
    2013年度纳入湖北全省县域经济工作考核范围的县（市、区）有80个，即：县级市24个，县40个，参照县级管理的区16个。以湖北省主体功能区划分为基础，结合各县（市、区）产业基础、区位条件和资源禀赋等发展条件，将80个县（市、区）分为三类考核：
    第一类县（市、区）22个，即国家和省重点开发区域所在县（市、区）21个以及宜昌市夷陵区；
    第二类县（市、区）29个，即限制开发区域的国家农产品主产区所在县（市、区）；
    第三类县（市）29个，即限制开发区域的国家和省重点生态功能区所在县（市）28个以及恩施市。
    这一分类考核办法淡化了GDP和工业指标的刚性作用，增加了高新技术产业增加值占GDP比重、主要污染物排放量削减指数等5项体现绿色发展的指标，及城镇居民人均可支配收入、互联网宽带（4M及以上速率）接入用户普及率及升降幅等社会发展指标。
    县域经济工作综合考核体系包括总量、人均、结构、绿色发展、速度、后劲、社会等七大类36项考核指标。为推进绿色发展，其中设置了包括“高新技术产业增加值占GDP比重”“主要污染物排放量削减指数”“单位GDP地耗下降率”“万元GDP能耗降低率”“森林覆盖率和森林蓄积量”等5项体现绿色发展的指标。
    分三类考核：第一类县（市、区）考核指标为其中34项，第二类县（市、区）考核指标为其中32项，第三类县（市）考核指标为其中33项。考核分类排名，在一、二、三类县（市）区分设8个、7个和5个“全省县域经济工作先进单位”。
    考核指标体系分为三个类型。Ⅰ类县（市、区）考核指标为36项，Ⅱ类县（市、区）考核指标35项，Ⅲ类县（市、区）考核指标35项。这种考核办法变化的好处在于：一是由一个“冠军”变为三个“冠军”，经济小县、生态大县，也一样可以出成绩；二是不同的“县情”适用不同的考核办法，同类的县放在一起竞赛，能够保证县域经济的绿色、生态；三是让县域经济多元发展，因地制宜。由此，建议将全国各省份分为三大类，采用不同指标进行考核。其中：第一类是沿海经济发达地区，中国经济的主战场，包括辽宁、北京、天津、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东；第二类是中部与东北，经济发展有潜力的区域，包括黑龙江、吉林、山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西，考虑到京津冀的雾霾问题，也可以把河北放在此类考核；其他西部地区为第三类，主要任务是保护生态。
    如果分三类以不同指标考核，可以在三类考核排名中得出三个“冠军”，不同的省份就不会只以GDP为主要的考核目标了。这将有利于完善央地关系。
    【本文作者分别为湖北省统计局副局长，中南财经政法大学财税学院教授、博士生导师；中南财经政法大学财税学院博士研究生】