唐元：统筹推进成品油定价机制和燃油消费税改革

    
    
    我国目前石油成品油价格实行政府管控的定价机制，存在价格调整不及时等问题，燃油税议论多年也难以出台，不适应节能减排的需要，不利于石油产业可持续发展，削弱了石油保障能力。最近，我们就推进成品油定价机制和燃油税改革的问题进行了调研，现将有关情况报告如下。
    一、当前是推进成品油定价机制改革的最佳时机
    我国原油定价机制已经实现了市场化。1998年6月借亚洲金融危机、国际原油价格大幅下跌的有利时机，我国建立并实施了原油价格与国际市场接轨的机制，原油结算价格由基准价和贴水两部分构成，原油基准价根据国际市场相近品质原油上月平均价格确定，贴水由购销双方协商确定。
    我国成品油定价机制的市场化改革经历了两次反复调整的过程。第一次起步于2000年5月，2003年"非典"后终止。国家2000年5月开始，对成品油定价机制进行了市场化改革，刚开始国内成品油价格随国际市场变化每月调整一次，随后进一步实现了国内成品油价格与国际市场价格接轨。成品油价格形成机制是：国内汽柴油价格参考新加坡、鹿特丹和纽约三地市场并考虑国内消费结构特点后制定，同时允许两大石油集团，在零售基准价基础上上下浮动8%。2003年后，受国内"非典"的影响，成品油价格没有按照定价机制随国际市场油价调整，而是恢复由政府进行调控。
    第二次是从2006年3月到现在。自2006年3月开始，国家实施了石油综合配套改革方案，内容包括：成品油价由原来的与国际成品油价直接接轨，改为以国际市场原油价格为基础，加上国内合理加工成本和适当利润确定。同时，推出了"四个配套机制"：包括石油企业内部上下游利益调节机制；相关行业价格联动机制；对部分弱势群体和公益性行业给予补贴的机制；原油涨价收入的财政调节机制，即征收石油特别收益金政策。
    目前的成品油调价机制，从实际执行效果看，存在以下问题：一是价格调整不及时。在近年来国际原油价格大幅上涨，居民消费价格指数居高不下情况下，由于调高油价容易引发通货膨胀，成品油价难以及时调整。而在当前国际油价大幅下跌情况下，成品油价也没有及时下调。二是价格对成品油市场供求关系产生逆向调节。在国际原油价格高涨、国内成品油紧张时，成品油价格长期处于较低水平，不仅没有抑制需求，反而刺激消费需求非理性增长，如今年上半年全国成品油表观消费量增长14.4%。在目前经济下滑情况下，成品油仍处于较高价位，也不利于促进经济增长宏观调控目标的实现。三是成品油和原油价格关系不顺。今年上半年，原油价格高涨，成品油价格与原油价格严重倒挂，导致炼油企业陷入极度困难境地，许多炼油企业关闭停产，成品油供给一度出现了严重不足的局面。目前，成品油需求增长趋缓，国际原油价格下跌，炼油企业有了较大盈利空间，许多民营加油站实行了降价促销，而两大石油公司加油站油价不调低，引起了社会不满，也处于不利的竞争地位。
    目前的成品油定价机制，不利于节能减排工作，不适应国家能源战略的需要，不符合市场经济的要求，应当尽快调整。当前国际油价下降，国内石油供需矛盾趋于缓和，通货膨胀压力减少，为推进油品价格形成机制改革提供了难得机遇。建议抓住机遇，积极推进成品油定价机制改革，尽快建立起反映能源资源稀缺程度、与国际市场接轨、有利于节能减排的油品价格形成机制。
    二、征收燃油消费税势在必行
    征收燃油税有利于利用税收杠杆抑制不合理石油消费，促进节能减排工作，这项税收政策已经议论多年，社会各界也已形成共识，适时出台征收燃油税政策是一项势在必行的工作。从实际操作层面看，将拟征收的燃油税纳入已有的汽柴油消费税统一计征，是当前推出燃油税比较现实的选择。理由如下：一是有利于减少税收科目和实现"费改税"。燃油税与消费税同属于调控汽柴油消费的税种，目前我国汽柴油消费税率较低，没有真正发挥抑制不合理消费、促进节能减排的作用，通过提高原有消费税率，可以达到燃油税功能，起到抑制不合理石油消费的作用。与此同时，取消公路养路费等机动车收费科目，可以达到"费改税"的目的。二是有利于降低征税成本。将燃油税与消费税合并征收，对于税务部门来说具有征管方便、操作容易的优势，与开征新税种相比，征税成本很低。三是符合国际惯例。据调查，世界主要石油消费国均征收燃油税或具有相同性质的燃油消费税，但很少有两个税种同时征收的国家，征收税率都较高。如2006年美国所征燃油税占汽油销售额的比例是14%，英国是65%，德国是63%，日本是43%，韩国是58%。四是可以避免设立新税种的繁琐程序。这对于抓住机遇，加快燃油税实施进程，非常重要。
    三、统筹推进成品油定价机制和燃油消费税改革的工作建议
    推进成品油定价机制改革，实行燃油消费税政策，对于理顺能源价格机制，推进节能减排工作，提高石油对国民经济保障能力，意义重大。应当抓住有利时机，制定改革方案，完善配套措施，统筹推进这项关系重大的工作。具体建议如下：
    （一）明确成品油市场定价和征收燃油消费税改革统筹推进的总体思路。深入贯彻落实科学发展观，按照统筹兼顾、积极稳妥、政策配套和符合市场经济规律的原则，尽快实施成品油定价机制和燃油消费税改革，建立与国际市场接轨的成品油价格形成机制，使油品价格较好反映市场供求关系和资源稀缺程度；同时，在原汽柴油消费税基础上计征燃油消费税，并进入油品成本，使其反映污染损害成本，以抑制不合理石油消费，促进节能减排，增强石油工业发展后劲，为国民经济和社会发展提供稳定可靠的石油保障。
    （二）建立与世界主要国家成品油价格联动的成品油定价机制。企业自主决定价格是成品油价格改革的关键。建议在政府认可的定价机制框架下，由企业自主决定成品油价格。成品油定价机制建议按照以下思路确定：选择美国、日本、韩国、印度、英国、德国等与我国石油供需格局相似的国家以美元计成品油价为参照，按照加权平均算法，定期测算出同等品质成品油的国际基准成品油价。以国际基准成品油价为依据，每半个月由企业核算一次成品油基准零售价并向社会发布，作为成品油零售基准价，同时取消国家原成品油定价。操作过程中应当注意以下几点：一是应考虑汇率变化因素的影响。由于人民币在当前和今后一个时期将处于升值阶段，在用国际基准成品油价核算我国成品油基准零售价过程中，应当乘以一个小于1的比值系数，这个系数应根据我国产业竞争力和居民承受能力测算，并随着人民币升值过程的结束逐步趋于1。二是允许成品油销售企业根据市场供需情况，在成品油基准零售价基础上在正负8%以内浮动，自主确定油品零售价格。三是允许铁路、公路、水运和城市出租车等行业，在政府指导下，建立运营价格与成品油价变化的联动机制。四是政府有关部门加强对成品油价格的监管，避免企业垄断行为，保持成品油供给市场稳定。
    （三）在原汽柴油消费税基础上计征燃油消费税。建议由国家价格主管部门会同财政税务部门制定燃油消费税率。根据成品油基准零售价变化情况，依据炼油和输油环节成本加合理利润原则，在保证炼油企业有不低于社会平均利润水平的前提下，制定汽柴油消费税率，以后随着油品供需形势、油价水平等因素进行调整，作为征税依据。计征燃油消费税应注意以下几点：一是燃油消费税的征收环节可选在炼油厂生产环节和海关进口环节直接收取。二是同步取消机动车相关收费。在征收燃油消费税的同时，应按照"费改税"的原则，取消机动车公路养路费等交通维护和建设方面的收费。三是燃油消费税的分配要处理好中央和地方、各部门以及各利益主体的利益平衡。燃油消费税的分配比例应比照各部门在税费改革前的实际财政支出比例来划分，在保证基数前提下逐年递增，确保公路维护等正常支出。同时，国家在燃油消费税收入中列出专项资金，在必要时对部分弱势群体和公益性行业实行补贴。四是以保证原油开采企业有不低于社会平均利润水平为前提，提高原油开采资源税率，同时取消对原油溢价收益金的征收。五是燃油消费税实行有利于节能减排的差别税率政策。对柴油征收的燃油消费税应低于汽油，以鼓励相对节油的柴油轿车发展；按照"优质优价"原则，对高含硫汽柴油课以较高的消费税率，对低含硫或节能减排功效好的汽柴油减免征燃油消费税。
    （四）鼓励汽柴油供应企业市场竞争。允许两大石油公司根据石油市场供需情况，自主决定汽柴油批发价；允许国际石油公司，与我国石油企业合资联营方式到我国开办汽柴油批发业务；允许有实力的民营企业从事原油和成品油进口，并从事成品油批发业务，形成适当市场竞争格局。政府有关部门加强市场监管，严厉打击制售劣质油品行为，维护市场秩序。
    （五）今年内同步推出成品油定价机制和燃油消费税改革。选择成品油定价机制和燃油消费税改革出台的适当时机，关系到改革的成败，必须十分慎重。综合分析各种因素，建议今年内同步推出成品油定价机制和燃油消费税改革。
    (2008年）