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现在人们对民生有一个直观的理解，就是中央文件里提出的“五有”，即“学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居”。实际上，“民生”这个概念是一种中国式的表达，在西方国家没有这个说法，西方国家讲的是福利。在西方国家，住房、医疗、教育、社保等更多是从福利的角度来理解和诠释的。福利侧重于锦上添花，而民生侧重于雪中送炭。西方国家有一个重要的理念或者说目标，就是追求社会福利最大化。而民生作为我国的重要治国理念，或者说作为政策目标，却不能追求最大化。追求民生最大化，要么导致税负加重，要么致使赤字债务扩大，最终危害民生。
对民生的理解应放在我国的语境下，放在我国的历史文化和经济社会发展转型这个背景下，放在我国13亿人口的发展中大国这个基础上。只有这样，我们才能准确地把握民生的内涵以及对我国的意义。
民生应是一项基本的价值观
现在流行的基本价值观是自由、平等、民主。其实，民生是与自由、平等、民主并行的价值观，并且不附属于它们，是独立的基本价值观。
在欧洲文艺复兴基础上形成的思想启蒙运动，尤其是英国革命、法国大革命、美国独立、工人运动、一战、二战等历史事件，使自由、平等、民主等理念逐渐成为西方主流价值体系中的核心价值观，并伴随着工业文明的影响扩散到全球。但是当时的思想家，包括美国《独立宣言》和法国《人权宣言》都没有把涉及消除贫困这样的基本民生问题提出来，后来的法国《新人权宣言》、《世界人权宣言》也只是添加一些福利主义的观点，故而从整体来看，在西方的人权理念中，对民生是视而不见的。尽管新自由主义者对洛克等人的古典自由主义提出了尖锐的批评，如霍布斯认为应当加大对社会的控制，并影响到后来福利主义的形成和所谓福利国家的建立；罗斯福在美国经济危机时期也提过免于匮乏的自由，但并未形成影响全球的价值观。直到2000年《联合国千年宣言》中，才在关于自由、平等论述中重点提出了免于饥饿、消除绝对贫困等基本民生问题，并单独提出了针对民生的千年发展目标。
联合国在2000年提出的千年发展目标是，192个成员国在2015年必须实现8项目标：免除饥饿，消除绝对贫困；让所有的儿童上得起学；保护妇女的权利；降低婴儿的死亡率；改善妇女保健与各种疾病作斗争；保证环境的可持续能力；全球合作促进发展。在这个千年发展目标中也谈到自由、民主、平等，但是多项内容体现的恰恰是国内所表达的民生问题。联合国的千年发展目标是一个标志性事件，意味着民生实际上渐渐成为全球的共同价值，尤其是在全球贫富分化加大的情势下，民生的价值意义被更加凸显出来。
其实，西方的福利理论是民生的另一种表达，他们在实践中有意无意也是这么去做的，但是并没有把它当成基本的价值观看待，更没有在全球推行。若是民生成为全球价值观，地球上免除饥饿这样的民生问题也许就能得到解决了。靠自己的努力，我国提前基本完成了联合国提出的千年发展目标，但在许多发展中国家却进展不大，发达国家也不大关心。2008年国际金融危机爆发之后，不少发展中国家的民生状况反而恶化了，全球忍饥挨饿的人至少又增加了一亿人口。世界上有基于民族国家的福利主义，但要形成基于全球的民生价值观还需要时间。
对我国来说，只有在民生问题上形成基本的价值观，才能避免在改善民生的过程中陷入误区，避免改革陷入误区。现在，我国政府与社会的关系变得更加突出，从民生的角度来考虑所有改革及政策变得越来越重要。
民生的载体是消费
在现实中，民生的载体是消费。用经济学语言来说，民生问题就是消费问题。教育问题、医疗问题也是消费问题，民生最终的落脚点就是通过物质和精神消费实现人更好的生存和发展。从民生的经济影响来看，改善民生实质上同时就是在扩大消费。但若倒过来，则不一定成立，仅仅从数量上扩大消费不一定同时有利于改善民生。只有在扩大消费的同时缩小消费差距，才有利于真正改善民生。就此而言，民生与社会底线平等具有内在的联系。民生问题既是社会建设的内容，也是经济建设的内容。
消费分为私人消费和公共消费，其中政府提供的公共服务实际上就是公共消费，满足这些消费的责任主体是政府。改善民生，政府应该将职责范围内的公共消费提供到位，而个人消费可以解决的问题，政府应该尽量退出。
消费是经济发展的目的。用过去的老话来说，就是不断提高人民群众的物质文化生活水平，为人的自由发展提供物质基础。而社会发展的内涵，实际上就是大力发展各类社会事业，满足公共消费，为人的自由发展提供公共保障。民生是经济、社会发展的根本出发点和落脚点，收入分配、就业、社会保障等问题都是以民生为旨归的。所以，民生不是个人生活要素的大杂烩，而是改革发展的方向，即在更大程度上实现人的自由平等发展，使人得到更大程度的解放，免于各种风险的侵扰。
改善民生就是防范化解风险
民生问题是消费问题，而消费存在风险。消费风险是人生存、发展的风险，与生产风险不同。人们面临的消费风险可以从个体和宏观整体的角度去分析。
从个体的角度看消费风险，归纳起来有三种。第一，可获得性风险。在市场经济条件下，口袋里面没有钱，你就不能吃饭，这就叫可获得性风险，也就是买不起的风险。第二，可及性风险。你有钱，买得起，但是买不来。譬如说空气，空气被污染，就是亿万富翁也买不到纯净的空气，这就是可及性风险。第三，信息不对称的风险。在消费过程当中，如果消费对象不是自己生产的，就无法知道对方提供的产品和服务是否安全，这就是信息不对称的风险。
从宏观的角度来看，消费风险也有三种。第一，无限扩大的生产能力与不断萎缩的消费之间的矛盾导致的消费风险，即社会生产与消费脱节的风险。这与体制、政策以及发展方式有关，同时还与理论上的误导有关，比如说在“三驾马车”的经济分析中，消费已经不是目的，而成为拉动GDP的手段和工具，消费作为目的被异化了。GDP不断扩大，但是消费所占比例却越来越小，这种消费风险会导致出现严重的经济危机。在这种情况下，民生是没有办法改善的。第二，整个社会消费不平等的风险。有一句诗很恰当地说明了这种风险，即“朱门酒肉臭，路有冻死骨”。这种消费不平等的风险，威胁着整个改革开放的进程，是改善民生必须要考虑的内容。第三，消费不安全的风险。现在消费越来越让人不放心，几乎没有东西可以放心，包括吃的、穿的、用的、玩的，消费的不安全性，会导致人们的生活质量下降，幸福感下降。这种风险是我们当前面临的重大问题。
微观层面与宏观层面的消费风险恰恰是改善民生的难题。我们当前的改革及政策思路应当用风险的思维、风险的意识、风险的导向，去化解整个社会中存在的各种风险，让社会的公共风险最小化。然而，对微观的消费风险，老百姓直接可以感受到，但是对宏观的消费风险，老百姓一时是感受不到的，只有大到一定的程度，出现了危机时，老百姓才会感受到，而这样的风险一旦累计到了爆发危机的程度，再去化解和防范它，就需要花费巨大成本。改善民生，首先要化解宏观消费风险。
改善民生有一个责任分担的问题。现在的社会是分工的社会，不仅有生产的分工，而且有责任的分工。目前，这种责任意识在整个社会来说是淡化了，社会的责任越来越集中于政府，很多社会主体并没有意识到自己的责任。由于没有一个责任分担的机制，依然存在一种“风险大锅饭”体制。改善民生不仅仅是政府的事情，也是全世界、每个组织、每个人、每个家庭的事，这个责任主体要从制度上、政策上明确下来，形成清晰的责任预期。
从公共财政到民生财政
公共财政是从经济学中得出来的，是市场的视角，虽然跟过去的财政理论相比有很大的进步，但依然是“物本财政”。因为公共财政的理念还是讲市场能干的交给市场，市场不能干的交给政府来干，强调的是效率，而效率则是以生产为本位的，以生产为本位的财政还是属于物本财政。
民生财政则是人本财政，是以人为本的财政，这与科学发展观是非常吻合的。民生是社会的基本价值，像自由、平等、民主一样，民生财政是与这个基本价值相联系的。在经济学没有变成以人为本的情况下，只是为生产而生产，就会出现危机。为此，经济学要解放出来，就要回归到以人为本。民生财政的实质是人本财政，也就是说，财政所有的制度安排，所有的政策，包括目标取向，都应当以有利于人的生存与发展为出发点。
从学术界到政府部门，不少人对民生财政的理解是现象层面的，从统计口径上去谈民生支出的多寡。其实，这是错误的，是对民生财政认识上的一种误区。民生财政是属性的定位，是质变的概念，而不是一个数量上的变化，更不存在一个所谓的民生支出范围。
从我国的现实条件来看，民生财政与公共财政之间不是相互替代的关系，而是相互促进的。从计划经济的所有制财政到市场经济的公共财政，再到包容性发展的民生财政，这是递进的认识过程，也是与现实要求相吻合的制度变迁过程。但在推进公共财政建设的同时，又不能仅仅满足于公共财政的物本准则，而是应有民生财政的追求，使财政真正以人为本，使发展具有更大的包容性。
社会科学报2012-9-24