刘尚希：房地产税是小税种，大问题

    
    
    本文整理自中国财政科学研究院院长刘尚希在中国宏观经济论坛（CMF）宏观经济热点问题研讨会（第38期）上的发言。
    之所以说房地产税是小税种，是因为房地产税在世界各国的财政收入中所占比重都不大。即便从地方财政来看，从我国所讲的地方省以下的省市县乡角度来看，房地产税将来能够占多大比重仍然具有不确定性。但从国外的省以下或者州以下角度来看，房地产税所占比重不是很大。国外把房地产税称之为地方主体税种，是因为在英文语境下“地方”指的是州以下，相当于我国县一级的概念。西方语境中的地方政府，也就是中文语境中的基层政府，房地产税在这类政府的财政收入中所占比重较大，所以说是主体税种。和国外还有一点不同的是，我国基层政府职能是很大的，比如县乡公务员在我国地方公务员中占比达到70%，可见在县乡基层政府要让房地产税成为主体税种也比较困难。无论从国外的情况来看，还是从现实的情况来看，甚至从未来的情况来看，房地产税都不可能成为主体税种，也不可能成为我国地方政府的主体税种。
    但房地产税又是大问题。我国原来就存在房地产税，但不是对个人非经营性房产征税。现在讨论的房地产税是对个人非经营性房产征税，从某种意义上讲，这实际上是一个全新的税种，是过去从来没有做过的事情。现在要开征房地产税，怎么认识和看待这个问题，恐怕不能从教科书的角度定义和理解，更不能从教科书的定义去认识房地产税，那样可能会犯脱离实际的错误。
    房地产税作为一个税种有财政属性、经济属性、社会属性，还有政治属性。这个税种能否出台，能否顺利开征和实施，能否达到预期目标，需要关注的是老百姓感觉房地产税是什么样的，也就是社会或民众可接受的房地产税应该是什么样的税。构建房地产税的逻辑，必须放到中国的背景下看。当前面临的问题是什么，开征房地产税到底要解决什么样的问题？要从实际出发，而不是从书本出发。
    当前面临什么问题？
    最近大家对房地产颇为关注。过去长期把房地产业作为国民经济的支柱行业看，同时又把房地产当成民生问题看待。从社会角度来看，又把房地产当成积累财富的重要载体。显然房地产问题在经济生活中乃至在个人生活中都非常重要。为什么重要呢？这种重要性能否一直保持下去？从经济增长角度来看，是否要一直靠房地产拉动经济增长？从个人家庭财富积累角度看，是否主要靠房地产来积累个人财富，积累个人资产？这种状况能否延续下去，现在看起来恐怕都需要调整。如果家庭个人财富主要靠房地产承载，风险将会越来越大。人多地少，住房资源有限，但现在城市住房拥有率有90%，空置房也相当多。按照“房住不炒”的定义来看，房子就是用来住的，这意味着它是消费品。如果房子没有人住，空置了，它就不是消费品了。大量闲置的房子就是等着它涨价，等它变成积累财富的载体。从这个意义上讲房子不再是消费品，而变成了一项资产，变成了具有很强金融属性的资产，变成了财富积累的一种方式。毫无疑问，这种情况下会形成什么样的“分配预期”呢？这个概念以前可能很少提。如果财富积累方式主要靠房产来实现，这就是一种分配预期。大家会把更多的收入转化投资到房地产这种存量之中，这样房子还是“房住不炒”吗？只要是资产就会炒。所以，大家用各种指标衡量房地产有没有泡沫。所谓“泡沫”是针对资产属性而言的。如果不是资产，而是消费品，又有什么泡沫可言呢？作为金融资产大家才会炒，才会有泡沫可言。之所以讨论房价有没有泡沫，是因为房子已经由消费品变成了金融资产，变成了积累财富的一种方式，变成了个人家庭财富积累的载体。房地产承载了太多功能，对经济增长、可持续发展、共同富裕而言，都会带来巨大的公共风险。
    怎么看待房地产问题，就是按照“房住不炒”的要求来看，当下应当解决什么问题？
    按照问题导向，房地产税毫无疑问要有助于这些问题的解决。让房子回归“住”，回归消费品本性，而非金融资产，不能把它当成个人家庭积累财富的主要方式，不能把它当成积累财富的载体，至少不能把它变成主要载体。从这个角度来看，持有房地产可能需要付出一点成本。只有付出成本才可能改变这种投资房地产的行为。从这一点来讲，房地产税应当具有调节功能，促进房地产回归住房的消费品属性，淡化作为金融资产的属性。金融属性不能完全靠一个税来解决，但这个税至少要发挥积极作用，要和其他政策措施形成合力。
    一旦房地产变成一种资产后，炒房导致了房子的闲置和资源的浪费。从这个意义上讲，房地产税虽然在教科书上是一种受益税，是一种财产税，但是在实际意义上是一种行为税。居民以消费的名义购买房地产，但实际上把以消费名义购买的房地产变成了投资。从这一点来讲，房地产税是对购买房子这种行为进行调节，是一种消费行为税。这种行为税又和一次性购买的消费行为税是不一样的，因为只要购买了以后年年都要交税，这种成本和持有房产时间和周期是一致的。所以，在这方面来讲，就当前来看，应当发挥房地产税的调节功能，用它调节住房购买行为，防范化解房地产领域积累的风险，促进房地产市场转型，从而推进经济增长方式转型，推进整个经济转型以及社会转型。
    为什么房地产税涉及社会转型？
    因为房地产税在二元结构下，只涉及城市居民，不涉及55%的农民。这个数据反映出我们的社会转型是滞后的，农民即使进了城变成农民工也很难真正变成享受同城待遇的市民，所以说社会转型滞后于经济转型。如果没有社会转型的跟进，现在提出的共同富裕就局限于少数人，可能也就是把农民排除之外的共同富裕。很显然，这与现在讲的全民共同富裕目标存在偏差，所以必须从现实中解决二元结构问题。但房地产税不可能解决这么大的问题，通过开征房地产税有助于从边际上促进这个问题的解决。至少城里人主要靠房产积累财富，农民与房产积累财富没有关系，农民的房子建在宅基地上，建成的那一天就开始贬值，这个财富差距越来越大了。所以，从这方面来讲，社会转型首先考虑财富积累方式，让农民有更多机会。如果没有更多机会，显然在这种二元结构下贫富差距就会越来越大，从这个意义上讲，房地产税不是简单地调节收入分配，调节财富分配，实际上是调节财富的积累方式问题。城市居民通过房地产可以积累巨额财富，农民却一点都沾不上。因此，是不是应当对通过房地产积累财富的这种方式征收一定的税呢？从二元结构的改进来看，房地产税毫无疑问是有促进作用的。这个小税种起到的杠杆撬动作用还是很大的，因为它在改变分配预期上能够发挥明显的作用。
    传统思路考虑的是征收房地产税对经济增长有多大影响，但我们不能局限于眼前的经济增长，而要从可持续发展角度来谈。如果未来还要依靠房地产拉动经济增长，那经济是不可持续的，高质量发展目标也难以达成。经济转型的一个重要方面就是不能依赖房地产实现经济的可持续增长，所以，从长期来说，税收能够起到一点作用。
    从短期看征收房地产税对房地产价格也会有一点影响，但是是短期的，是一次性的。就像投入池塘里的石头，会产生波澜，但不会持续下去，慢慢就没了。所以，房地产税对短期价格不会有大的影响。从中长期来看，房地产税带来的大的影响是有利的。因此，不要被眼前房地产税对价格可能产生的影响所遮蔽，忽视了它对长期、对整体、对促进转型、对二元结构的改进、对共同富裕所带来的积极影响，当然这种影响也是边际意义上的。
    至于怎么去设计房地产税，有很多具体问题。作为一种地方税，中央在立法上形成框架，规定基本原则，把更多自主权交给地方，让地方自己决定。这不仅仅是因为房地产税是地方税，而是因为我国幅员辽阔，各地差异很大。如果将房地产税作为地方税而做了过细的规定，实施起来很难与当地的情况相吻合，可能就会脱离实际。所以，既然是地方税，又考虑到我国发展差异，各地情况千差万别，就不如把房地产税的具体实施方案交给地方去制定，这样更有利于发挥地方的主动性和积极性，也能够发挥地方的创造性。在房地产税的问题上，要更多地给地方分权，或者说放权，这样可能有助于更健康地、稳妥地推进房地产税。