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会员注册摘 要：随着城市化进程的加快，位于城乡结合部的城中村融入城区，城乡二元管理体制的存在，使得城中村在改造过程中并没有被完全纳入城市统一规划、建设和管理。于是，城中村具有着农村和城市的双重特征，在改造过程中面临着土地产权不清晰、集体资产处理难、社会管理较复杂、流动人口安置难等问题，与城市经济社会发展和现代化建设的要求不相适应。随着时间的推移，改造成本会越来越高，这势必成为制约城市建设和发展的突出问题，不利于社会主义和谐社会的构建。
关键词：城乡结合部，城中村，改造
改革开放后三十多年里，随着经济快速发展和城市化建设不断推进，一些经济发达地区城市中心区域持续向外扩张，城市面积迅速扩大，原先分布在城市周边的村庄由此被划入城区，在区域上成为城市的一部分，然其土地权属、行政管理体制等仍保留着农村模式，由此形成一种特殊的“城中村”现象。城乡结合部的城中村问题，是世界各国特别是新兴发展中国家大城市快速发展中的共性问题。北京作为一个特大型城市，在城市化进程中同样面临着这样的问题。可以预见，随着未来城市建设的发展，北京市郊区将建设更多新城和职能中心，更多地区将成为新的城中村，因此改造城中村将是一个漫长的历史过程，必须给予高度重视。
一、城乡结合部城中村改造的现状
随着城市建设的发展，北京的城乡结合部也在不断发展变化着。戚本超、周达(2007)认为城市建设进程快慢的标志性特征是环路，将北京城乡结合部的发展演变归纳为：改革开放后至1992年以前，北京城乡结合部主要分布在二环以外的区域。1994年建成通车的三环路使城乡结合部逐渐由二环路附近转移到三环路附近，但城乡结合部和中心区没有明确的界线，而是处于相互融合的状态，共同向外扩展。1996年以后，北京的城市建设进程更为迅速，近郊城乡结合部已经拓展到2001年建成通车的四环以外，目前逐渐延伸到六环，大致包括朝阳、海淀、石景山、丰台的部分区域、昌平、大兴、门头沟、顺义和通州的部分地区。
处于城乡结合部的城中村恰恰就像城市中的一块“夹缝地”，这种独特的地位和现象带来了一系列的社会问题，比如人口杂乱、城市规划滞后、基础设施不完善、卫生条件差等，不仅影响城市美观，也阻碍城市化进程，制约着城市发展，成为困扰城市发展的“痼疾”。北京市在当前的发展阶段也不可避免地要面对这个问题。鉴于此，北京市政府十分重视城乡结合部的建设工作。2009年，北京市公布了城乡结合部50个市级挂账整治督办重点村(点)名单，于次年开始整治。这50个重点村分布在朝阳、海淀、丰台、石景山、房山、通州、顺义、昌平和大兴9个区，土地类型包括绿隔地、国有土地和集体土地，共计可拆除村庄宅基地和低端集体产业用地约33平方公里。其中，规划农民搬迁安置用地7.8平方公里，可以实现23.2万人搬迁上楼；规划集体产业用地3.3平方公里，可以安置劳动力约12万人。北京市政府还建议各个重点村可以根据其所在区位，结合周边产业功能区和发展定位，建设公租房、商业设施等等。
二、城乡结合部城中村改造面临的困难
城乡结合部的城中村是在特定历史、经济、社会、文化、政策背景下形成的非完全城市化产物。随着城市化进程的加快，位于城乡结合部的城中村融入城区，城乡二元管理体制的存在，使得城中村在改造过程中并没有被完全纳入城市统一规划、建设和管理。于是，城中村具有着农村和城市的双重特征，在改造过程中面临着土地产权不清晰、集体资产处理难、社会管理较复杂、流动人口安置难等问题，与城市经济社会发展和现代化建设的要求不相适应。随着时间的推移，改造成本会越来越高，这势必成为制约城市建设和发展的突出问题，不利于社会主义和谐社会的构建。
(一)土地产权不清晰
根据我国有关法律规定，“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。城中村因位于城区边缘而被划入城区，成为城市的一部分，所以它既有城市的一些习性，又摆脱不了农村固有的特质，是二者的混合体。通常所说的要改造的“城中村”就是已列入城市框架范围，土地所有权部分或全部属于集体所有的村落。集体所有权向国家所有权转化的条件是唯一的，我国《宪法》第10条和《土地管理法》第2条的规定，方式为出让。因此，农村集体在土地所有权交易中会尝试用市场价格讨价还价，甚至漫天要价，凭此来保留其土地所有权，村落也在城市中得以延续。
这种土地二元所有制结构也使得村民可以低价甚至无偿取得土地使用权。在土地和房屋租金快速增值的情况下，农民会追求土地和房屋租金收益最大化的结果。所以，现实中多会出现以下情况：大量的违章违规建筑存在，而没有任何规划与建设部门的批准；存在大量乱占、乱圈地现象；非法租赁土地；以土地入股开办各种实业；用集体土地抵押贷款；用集体土地进行非法的房地产开发、经营等等。
(二)集体资产处理难
随着北京城乡结合部地区农用土地被占用以及农民转变为城市居民，原有的农村集体资产也应进行相应的处置。根据《北京市撤制村队集体资产处置办法》规定：“对于集体资产数额较大的撤制村、队，要积极创造条件进行改制，发展规范的股份合作经济。对于撤制村、队集体资产数额较少，或者没有条件继续发展规范的股份合作经济的，其固定资产和历年的公积金余额，以及占地补偿费，全部交由所属村或者乡镇合作经济组织管理，待村或者乡镇合作经济组织撤制时再行处置；公益金、福利基金和低值易耗品、库存物资、畜禽的折款以及国库券等，兑现给经济组织成员”。
按照北京市现行规定，已经整建制撤销的行政村，只是将集体资产中的流动资产在社员之间进行了分配，而固定资产和历年的公积金等上交合作经济组织管理，并没有解决其最终归属问题。鉴于产权归属不清、产权主体缺位、产权主体错位等问题的存在，也就很难直接对集体资产行使处分权。不仅如此，有些乡领导由于难以割舍乡村企业为其带来的经济利益，把规定当作借口，不愿对集体资产进行股权量化、对企业进行重组改制。
(三)社会管理较复杂
城乡结合部地处城市的边缘，具有城乡二元结构的鲜明特点，“农居”(农民、居民)混杂，城乡交错，“一地两管”、“一地多主”的现象普遍。
产业非农化、居民职业构成也非农化的城乡结合部，其农村部分依然被定位为农村社区，这导致了其在管理上的混乱。一方面它必须接受以管理城市为主的“区”领导，但又没有实施城市社区管理体制；另一方面它虽然是农村社区的组成部分，但大部分的劳动力转向了非农产业，许多农村政策失去了贯彻对象，城市的各种优惠政策也难以进入城乡结合部地区。另外，街道与乡镇、村委会与居委会间的管理交叉也造成了相互间的权责不清、扯皮推诿、统筹治理难等问题。
(四)流动人口安置难
目前，很大一部分流动人口选择在城中村居住，他们在为城市发展付出劳动的同时，也在影响着城市发展。在政府拆迁、改造城中村的过程中，原先居住在城中村的外来人口就失去了他们暂时的栖息地。于是他们要么寻求另一个城中村暂时栖息，要么不得不离开这个城市到别的地方去谋生，但无论哪种选择，对于城市的发展来说都是弊大于利。
流动人口选择搬去周边或邻近尚未改造村庄的话，会使那里的人口变得膨胀，新的城中村又会产生，政府将不得不再次面临城中村改造的问题。这样就形成了一个现实的悖论——我们在改造城中村的同时，又在创造条件形成新的城中村，将来对新的城中村又不得不进行新的改造。另外，当低收入的流动人口因城中村改造而不得不向城市的更边缘地区搬迁时，他们的交通费用、交通时间、生活成本也会大大增加，这些成本最终会转嫁给社会管理机制。
三、城乡结合部城中村改造的对策建议
随着现代化进程的深入推进，城中村问题已成为不能回避和必须解决的城市难题。改造城中村有其现时性和紧迫性，它不仅关系到城中村农民群众的切身利益，关系到城市化建设的推进，更关系到社会的和谐稳定，必须予以高度重视，切实加以解决。
在土地产权问题上，要逐步改变土地的二元所有制结构，解决好土地二元结构所带来的社会问题是做好城中村改造的核心。此外，还要加强土地的规划利用管理，严格界定征地权的范围，依法赋予集体土地产权应有的权利和地位，集体土地转变为国有土地时要继续保持其原有使用权归属及原有用途，同时规范城乡结合部土地市场，保障农民的权益。
在集体资产问题上，要处理好防止集体资产流失与保护发展生产力的关系。集体资产处置的原则应是产权清晰到个人、权责明确到企业、市场调节、政企分开。城中村的集体经济实体要采取股份制，并按照投资比例和人口数量分股，把每个村民都变成持股人，股民与股份制企业直接挂钩，直接监督企业的运行。当然，在进行资产处置时是分配给农民现金还是股权，应当由农民自己决定。
在社会管理问题上，要逐步改变城乡的二元管理体制，建立和完善城中村的社会保障制度。城中村改造后，农民变成了市民、农村变成了社区、村委会改成了居委会，在社会管理上实行城市管理，尤其要注意的是社会服务也要同时跟上，医疗、社会保险、环境卫生、教育等等各项都应纳入到城市的统一服务管理中。既要建立起现代的城市管理理念，也要建立起开放的经济结构和社会结构，实现村民在思想观念、行为方式、职业和文化方面真正成为城市居民。
在流动人口安置问题上，要由政府在城市规划框架下引导城中村的出租房建设市场。政府筹建廉价出租房在国外已有不少成功的例子，值得我们加以借鉴。北京城乡结合部流动人口数量很大，居住时间也长，由政府在城中村筹建廉价出租房，不仅可以为他们提供住房，也能为城中村带来收益，同时也减轻了政府对城中村改造后的社会保障压力。当然，目前政府因财力等问题无法大量新建廉租房，可同时借助于完善租赁市场、挖掘存量住房资源、启动二手房市场等手段来多渠道解决流动人口的安置问题。
城中村改造涉及到经济、政治、社会体制等多个方面，是一项复杂的系统工程。新情况和新问题会不断出现在城中村改造的过程中，遇到的困难虽大，但只要抓住发展契机，坚持以科学发展观统筹城乡协调发展，就能不断取得新突破，进而创造更加美好的现代城市环境。
参考文献：
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[2]孙靖雅.城市化进程中城乡结合部管理存在的问题集对策探究[J].经济师，2010(4)：21-22.
[3]刘霞，林鹏飞.呼和浩特“城中村”改造中流动人口安置的对策研究[J].内蒙古科技与经济，2011(7)：9，15.
[4]北京市人民政府.北京市会议研究城乡结合部50个重点村建设等事项.中央政府门户网站.http://www.gov.cn
（作者单位： 中国人民大学农业与农村发展学院）
责任编辑：何容