完善山东半岛蓝色经济区综合运输体系法律建设的对策

摘 要：山东半岛蓝色经济区纳入国家战略后，成为山东经济发展的新增长点。交通运输是经济发展的命脉，依法构建山东半岛蓝色经济区综合运输体系是推动这一区域经济社会等各项事业全面发展的重要保障。本文拟借鉴发达国家的做法，探讨如何完善山东半岛蓝色经济区综合运输体系，以保障其更好地发展。
    关键词：蓝色经济区，综合运输体系，法制建设
    2011年1月4日，国务院正式批复《山东半岛蓝色经济区发展规划》，这是“十二五”开局之年第一个获批的国家发展战略。蓝色经济战略是科学发展战略，蓝色经济发展打破海陆分离的传统观念，强调海陆统筹、一体推进，生态文明与环境友好、开放互动（向海、向陆）与城乡一体，并在海陆统筹中实现城乡、经济、文化、社会、生态协调发展，是人与自然、长远与现实、产业与社会的协调发展。
    一、法制建设在建立蓝色经济区综合运输体系中的重要性
    
    打造蓝色经济区是我国第一个以海洋经济为主题的区域发展战略，山东省沿海六市两县被列入《山东半岛蓝色经济区发展规划》，明确“以海带陆、以陆促海，内外联动的海陆联动”，形成了“六市两县”为主体区域，其他作为联动区域，优势互补、创新发展的格局。蓝色经济区建设为山东省开辟了发展新路径。蓝色经济区综合运输体系建设在促进海洋经济发展、加强港口经济与内陆腹地经济的联系方面发挥着重要的作用。港口经济发展的快慢，很大程度上取决于内陆经济的强弱，以及该地区的消费能力。只有建立综合运输体系，整合现有交通资源，加强各种运输方式的有效衔接，大力发展多式联运，实现区域和城乡客运一体化、货运物流化，才能真正建立起内外通达的海陆空立体综合交通体系。
    综合运输体系是为了满足服务区域内多层次、多样化的运输需求，由若干种运输方式所构成的有机整体。尽管各种运输方式间具有一定的可替代性，但每种运输方式又有其自身优势，如果过分强调某一种运输方式，有限的选择会造成运输成本增加和便利性降低，会使人们被迫放弃最经济合理的需求，也会严重影响各种运输方式的市场范围和市场竞争力，扰乱市场经济秩序，甚至会造成运输能力紧张、运输系统效率降低和服务水平下降。交通运输赖以存在的土地、海岸线、空域、航道等都是国家所有的，国家可以通过有效的宏观调控来促进各种运输方式合理布局与协调发展。但再好的宏观调控都必须符合市场规律，市场对于合理配置交通资源和加快蓝色经济区综合运输体系的形成与完善发挥着重要的作用。现代化的交通运输受资金、体制等方面的制约，必须通过政府宏观调控和市场自然调控相结合，实现自然资源的合理配置，以此带动蓝色经济区综合运输体系的建立和完善。
    法治是社会文明发展到一定历史阶段的标志，是现代文明国家的治国之道。改革开放以来，我国社会主义法制体系不断完善。一方面通过立法逐步完善了促进经济发展、维护公平正义的法律制度，另一方面通过依法行政理念的树立和实施，不断提升行政和执法水平。同时，随着行政机关工作人员和公民法律意识的提高，打造服务型政府和法治政府的步伐逐渐加快。国家行政机关和司法机关依法行使权力、履行职责的主动性不断增强。蓝色经济区综合运输体系建设是一个庞大的系统工程，在这个工程建设过程中，法治建设发挥着极其重要的作用，完备的法律体系是建设好蓝色经济区综合运输体系的前提和基本条件，只有通过法律来规范的运输市场才是一个有序竞争、可持续发展的健康市场。
    二、国外综合交通运输体系法制建设的做法
    （一）美国的做法
    美国综合交通规划立法主要包括联邦资助公路法、多式联运与运输效率法和环境与空气净化法三组法律，这三组法律是由一系列的法律组成，构成了美国综合交通规划的法律框架。随着社会发展理念的变化，美国的交通规划立法也在不断完善，以适应现代交通的发展。美国既有《总动员法》、《国防法》、《国家安全法》、《国家紧急状态法》等交通运输方面的基本法规，还有《国防生产法》、《交通运输动员法》等专门法规。在执法方面，由联邦政府运输部统一管理，联邦公路管理局主管全美公路执法。各地交通部门都有自己的管理中心，配以交通警察机构来执法，并受本州运输厅的统一管理。而水域交通方面执法则由美国海岸警卫队统一负责。
    （二）英国的做法
    英国最初只有公路方面的法律，如《公路发展规划》、《特殊公路法》等。后来随着综合交通的发展逐步扩大到其他交通领域。不同级别的规划由不同主体编制执行。1998年，英国发布综合交通白皮书，此后进入综合交通发展的新时期。英国的交通运输政策与规划文件、结构规划、地方规划同时编制，其交通规划立法对环境保护的重视值得借鉴。在执法方面，英国的交通管理是由英国环境、运输和地方事务部（即运输部）负责，实行决策和执行相分离的行政管理体制。运输部负责决策规划，而执法则由相应的执行机构来负责。运输部门和警察部门相互配合、共同管理，警察负责道路交通安全方面的执法。海上交通执法的唯一机构是海事机构。
    （三）德国的做法
    德国主要依靠《规划法》来进行综合交通的规划。规划法不仅对规划的基本内容进行规定，对规划编制主体、审批主体、规划方法和程序等也都作了规定。而且德国各州都有自己比较严格的空间规划或区域规划法。在执法方面，德国运输部只负责决策及监督执行。由于各州对交通运输都有自己的立法权，因此，交通的执法也由各个州自己来负责。各个州都有自己的交警，由各州政府管理，负责交通运输执法。
    三、对我国蓝色经济区综合运输体系法制建设的启示
    改革开放以来，我国关于交通运输的立法体系在不断完善，对于促进我国交通运输业的发展发挥了至关重要的作用。然而，我国的交通运输体系立法相对于一些发达国家而言还存在着许多亟待完善的地方，因此，我们要积极借鉴发达国家的先进经验，促进我国蓝色经济区综合运输体系的法制建设。
    （一）建立统一协调的运输法律法规体系
    统一协调的法律法规体系是多种运输方式顺畅进行的前提和基础。各种运输方式只有在同一竞争环境之下，才能体现出公平、公正、公开。也只有通过法律来调控的运输市场才是一个有序竞争、可持续发展的健康市场。要学习国外的先进经验，尽快建立适合我国国情的法律体系，促进我国蓝色经济区综合运输体系的发展。
    （二）立法循序渐进，随情况变化不断修改完善
    加拿大在20世纪80年代以前，由于政府对公路运输管制较松而对铁路运输管制较紧，造成公路运输与铁路运输所面临的政策环境相差较大，使公路运输在市场竞争中处于有利地位，对铁路运输形成极大的市场挤压，导致铁路运输在市场竞争中一路走低。面对铁路运输在竞争中所处的不利因素，加拿大制定和修改有关法律，放松对铁路运输的管制，提高了铁路运输的竞争力。我国也应根据蓝色经济区交通运输业的特点，制定和修改相关的法律法规，促进蓝色经济区综合运输体系的建立。
    （三）决策与执行相分离，设立专门的执法机构
    我国交通执法权分散，应集中权力，明确分工。由交通运输部负责决策规划，而交通行政执法则由执行机构执行。蓝色经济区要根据自身的实际情况，由政府在交通管理部门之外设立单独的交通执法监督部门，调动地方力量加强对本地区交通执法的监督力度。另外，要明确执法监督机构以及主体的权限或职能，给予地方充分的交通执法监督职权，让各地区依靠自身的资源和力量来监督本地区的交通执法。这样，有利于就地管理，调动群众监督的积极性。
    （四）分级管理、
    借鉴发达国家的做法，对铁路、航空、海运这些跨地区的运输方式，其相关政策法规可由国家制定且监督实施；公路运输主要发生在各地区，可以由省或以“经济区”代理管理。交通部可以根据各地的具体情况，将部分运输的职能委托给省政府或“经济区”代行管理，制定地方性交通行政执法体系，在交通部的统一领导下，管理好本地区的交通执法体制。如，根据蓝色经济区的特点，制定蓝色经济区特有的交通行政执法体系，管理好蓝色经济区的交通运输。
    四、营造山东半岛蓝色经济区综合运输体系法制环境
    
    蓝色经济区虽立足于山东半岛，但它既不是纯粹的自然地理概念，也不是完全的行政区划概念，应根据山东半岛蓝色经济区的实际情况，在山东省运输部门领导下构建属于自己的交通执法体系，包括相关的地方性法规和行政规章，从而营造蓝色经济区域良好的法律环境，完善交通运输法规体系，依法构建和管理蓝色经济区综合交通运输体系。
    （一）严格履行现有法律
    由于山东半岛蓝色经济区刚划分不久，区域内的相关法规还没有建立。在交通运输方面，所遵循的主要是全国性交通法律法规以及山东省地方性交通法规。蓝色经济区各主管部门应认真贯彻现有法律，借鉴国外交通运输执法经验，依法规范各种交通运输行为，促进综合运输体系的构建和发展。
    （二）努力探索建立蓝色经济区综合交通运输法规体系
    加强和改善交通行政执法，确保交通法律法规的实施。当前，蓝色经济区内公路、水路、民航等主要交通领域已基本实现了有法可依。但与构建蓝色经济区综合交通运输法律法规体系的要求还有一定差距。目前，蓝色经济区对交通运输的管理所要依据的法律法规绝大多数是全国性的交通运输法律法规，山东省的地方性法规也很少，还没有蓝色经济区自身的法规。为加快各种运输方式法律法规的相互衔接，蓝色经济区要在遵守我国和山东省关于交通运输方面的法律法规之外，从本区实际出发，加强蓝色经济区自身法规的制定，为蓝色经济区综合运输体系的构建提供法律上的依据。按照交通运输现代化要求，制定有利于多式联运发展的相关法规。抓紧制定相关配套法律法规，如《港口设施保安规则》和《船舶保安规则》，为保障海运安全发挥重要作用。
    （三）规范执法行为，加大监督力度，探索建立适应新形势的交通运输行政执法监督模式
    树立科学的法制观念，要充分认识到监督对于执法的重要性。逐步转变“重立法、轻执法、忽视监督”的观念，同时提高监督主体及监督执行机构中执行人员的专业水平和责任感。从执法为民、利民、便民的角度加大宣传，让人民群众充分认识到执法监督是与自己息息相关的。这样，既有利于经济文化社会各项事业发展，又有利于人们的出行方便和交通安全，才能调动人民群众监督的积极性和行政执法人员的工作热情，有利于为依法行政和执法监督营造良好的法制环境，促进蓝色经济区交通执法监督工作顺利进行。
    蓝色经济区存在的执法监督不力问题不是一个地区的问题，是我国行政执法普遍存在的问题，是我国交通执法监督体系不够完善的结果。我国交通部设置了一个交通部行政复议办公室来负责交通法律法规实施的监督和执法情况的监督。但各省交通主管部门没有设置相应的交通执法监督机构，而是由法制工作机构将执法和执法监督职责一起行使，这根本就起不到任何监督执法的作用。另外，我国的交通执法监督缺乏相应的法律基础；各地区的执法监督工作没有做到制度化，地方性执法监督制度缺乏，未普遍建立执法监督责任制，经常出现面对问题相互推诿、无人可究的现象。
    （四）强化交通运输的法制化管理
    引导执法人员忠于人民、忠于法律、忠于职守，自觉维护交通运输行业的执法形象；规范交通运输行政处罚自由裁量权，依法行使交通运输行政处罚、许可、强制等各类交通行政职权；规范交通运输行政审批行为，积极推行电子政务、网上审批、提高效率，积极为行政相对人服务；加强交通运输行政执法改革配套政策体系的研究，探索建立交通运输系统路政、运政、港政、航政、海事等不同执法门类间的协查通报制度，实现执法信息资源共享，提高交通运输行政执法综合管理水平。
    交通运输的管理必须要遵循科学原则，在机构设置、权限的设置及制度的设计规划等方面都要符合现代科学管理的要求。交通执法监督的执行机构要独立于交通部之外，不受干扰地行使监督职责。应在交通部之外设立一个全国性的交通执法监督机构，统一领导各地的交通执法监督工作。对地区而言，要根据自身的实际情况，由政府在交通管理部门之外设立单独的交通执法监督部门，调动地方各种力量对本地区交通执法进行监督。另外，要明确执法监督机构及主体的权限或职能，给予地方充分的交通执法监督职权，让各地区依靠自身的资源和力量来监督本地区的交通执法，这有利于就地管理。山东半岛蓝色经济区要根据自身实际情况制定相应的交通执法监督法规以及各种制度，为执法监督工作的顺利展开提供法律基础。
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