广东省海洋政策浅析

提 要：广东是临海大省，如何制定好海洋政策，充分利用海洋资源，发展海洋经济，是一项长期而重要的课题。为了使广东省海洋经济政策得到更加深入的探讨和研究，以制定出更适合经济发展的政策，本文通过简要介绍广东海洋经济政策的制定及发展过程，重点分析现有海洋经济政策存在的问题，并对造成问题的原因进行剖析，最后对如何正确处理现有矛盾，合理解决现有问题提出建议。
    关键词：海洋经济，现存问题，浅析
    广东自改革开放以来经济突飞猛进，其发展得益于得天独厚的临海优势，成为了我国联系世界经济的桥梁和纽带，从广东未来发展全局看，临海优势也将起到更加重要的作用。加快发展海洋事业，突破海洋经济发展瓶颈，建设海洋经济强省，是新时期广东社会经济发展的迫切需求。
    一、广东省已有海洋政策
    
    海洋政策是国家机关、政党及其他政治团体维护国家海洋利益和实现海洋事业发展的行动准则和规范，是一系列有关海洋事业的战略原则、法令、措施、办法、方法和条例的总称。近年来，广东省委、省政府和各级地方政府开始注重海洋经济发展的具体发展政策，主要体现在各级政府的海洋经济发展规划中。
    2001年6月广东省人民政府办公厅印发《广东省海洋产业“十五”计划》(粤府办〔2001〕48号)。2007年6月批准实施的《广东省海洋经济发展“十一五”规划》是广东海洋领域内第一部系统的产业发展大纲，对“十一五”期间广东海洋产业的发展做出了详细的战略部署和指导政策。在《广东省海洋经济发展“十一五”规划》的指导下，各沿海市区也制定并颁布了各种发展规划。
    广东在海洋事业发展过程中一直非常重视法律法规及政策文件的制定和建设，针对海洋发展所涉及的每个方面均制定了海洋政策文件及相关法规条文，如在发展海洋渔业养殖和渔业捕捞业方面，广东先后制定颁布了《广东省渔业管理条例》、《广东省无公害水产品产地管理办法》、《广东省人工鱼礁管理规定》等，在海洋生态环境建设和保护方面，根据国家海洋环境保护法律法规的规定和发展思想，先后制定了《海洋自然保护区管理办法》、《农业野生植物保护办法》等，以及在海域使用开发和海洋应急管理制度建设方面都有相应的政策和法规，初步形成了海洋法律框架体系，构建了海洋综合管理的制度框架，实现了管海用海有法可依、有章可循。
    二、广东海洋政策存在的问题
    
    虽然广东海洋政策在全国范围内起步较早，也明确提出建设海洋经济强省的战略目标，但对于如何实现海洋经济强省却一直缺乏统一、完整、清晰的可指导海洋各方面协调发展的海洋总体政策。
    (一)海洋政策缺乏宏观规划和前瞻性。由于海洋环境复杂多样，各种资源相互关联，使得各个海洋产业的发展相互影响、相互依存。因此，单一部门、区域性的海洋发展规划不能协调各海洋产业之间的关系，难以促进海洋开发的整体效益。同时，各部门不同的海洋发展规划还容易导致纵向上政策相互脱节，横向上各政策又在目标、内容和效应上相互冲突。
    (二)涉海法规政策有待健全。广东在地方性海洋法规和制度建设上已经取得了若干重要成果，但还仍不能适应海洋经济的发展，主要表现在：一是海洋基本法规不健全，还没有制定出与《联合国海洋法公约》和国家涉海法律相衔接，甚至是超前于国家海洋法律的地方法规体系；二是涉及海洋的法规和政策多为管理部门制定，导致相关涉海法规部门利益突出，缺少综合统一性；三是有的规定、办法法律层次太低，权威性不够，在执行中不可避免地被打折扣。
    (三)海洋行政管理体制僵硬。广东省是较早开展海洋综合管理的省份，也取得了一定的成效，但政出多门，条块分割的问题仍然困扰着广东海洋经济的持续发展。参与海洋管理的有海洋与渔业局、科技厅、环保局、海事局、交通局等多个部门，综合协调机构未能实现理想运转，造成了海洋政策落地困难，无法得到全面贯彻与实现，海洋政策在一定程度上只能是“纸上谈兵”。
    (四)海洋科技政策效果不明显。观察广东长期以来海洋科技政策以及海洋科技发展趋势可以发现，广东海洋科技以开发性、实用性研究占据主导，对海洋新兴产业和海洋高新技术研究滞后，使得各种技术应用开发后劲不足，关键海洋技术领域和海洋高新技术前沿领域落后。对实施海洋科技创新战略缺乏前瞻性认识，研究视野还大多局限在传统海洋产业和近海区域。海洋新兴产业和海洋高新技术研究大大落后于发达地区。海洋科技创新缺乏战略性指导，致使海洋科技创新水平与福建、山东等省相比还有较大的差距，不利于广东省海洋经济可持续发展。
    (五)海洋环境政策成效有限。虽然近年来广东加大了环保宣传和污染治理的力度，但从源头控制污染仍然存在许多薄弱环节。2007年监测结果表明，广东管辖海域河口区、港湾等近岸海域海水质量未见好转，受陆源污染影响较大的部分河口区、近岸海域和港湾水质较差，有些地区和部门落实海洋功能区划分不力，有些业主只追求内部收益，不考虑自己行为的负外部性，造成海洋生态环境恶化。每年全省因病害造成水产养殖产值损失15%以上，湛江2006年上半年对虾养殖约有62.5%的发病率。
    (六)政策制定和执行过程中公众参与性不强。作为一种公共政策，海洋政策是公众在海洋领域的政策表达，是有意识的、合理的政策序列设计与安排。在制定海洋政策的过程中，应当以满足公共利益为目标，应面向公共或社会共同需要，满足多数和保护少数。而目前情况是，在政策制定前、制定中及政策落实过程中，大多征求的是行政主管机构与所涉行业部门意见与建议，而未建立有效的直接面对公众的沟通协商机制，社会公众积极主动参与的深度不够。
    三、广东海洋政策问题原因分析
    
    广东省正处于海洋事业的迅速发展时期，要把广东建设成为海洋经济强省，一个重要的前提就是要采取多种措施切实加强海洋管理。然而，现实中的海洋政策有时并不能真正发挥其应有的效用，造成这种状况的原因是多方面的，但重要的一点在于海洋政策未能有效运行，因为“海洋管理的本质是在政府政策和有关法律、法规的指导下，对海洋资源、环境及其开发利用活动进行计划、组织、协调和控制”。
    (一)利益需求不协调是主观性原因。作为公共政策，海洋政策总是表现为对利益进行分配、调整，其实施结果也势必造成一些人受益而另一些人受损。海洋行政机关及其工作人员是有自身利益追求和行为倾向的人，他们在政策制定和执行中不可能做到“价值中立”，必然进行成本受益预期。如果海洋政策的制定和执行结果造成其实际收益与预期收益、本人收益与他人收益之间的差距，那么他们就会产生相对被剥夺感，从而抵制和规避某一海洋政策的制定或执行。所以，利益因素直接产生政策制定与执行中偏离政策目标的各种行为。
    (二)制度安排不合理是客观性原因。制度安排不合理主要表现为海洋政策制定与执行过程中的制度设置迟缓、空缺或不完备。就广东而言，海洋政策安排不合理主要集中在四个方面：
    第一，海洋政策制定与执行的权力配置机制不合理。这在纵向上表现为权力在不同层级之间配置不合理：有的政策权过于集中，不利于因地制宜；有的政策权过于分散，造成执行主体各自为政。这种纵向的权力配置不合理或者造成省级政府以全局名义、依靠政治压力任意调动地方海洋资源、侵害地方海洋权益，或者造成地方政府为保护局部利益损害省级海洋权益。在横向上则表现为权力在不同地区和不同职能部门之间的配置不协调、不明确，导致海洋政策制定或执行时若有利可图，各机构则相互争夺；若无力可图，则无人问津。
    第二，海洋政策制定与执行的责任追究制度缺损。表现为政策制定与执行的过程缺乏有力监督，政策偏离难以及时发现和纠正；政策制定与执行的效果缺乏明确考核，难以认定制定者与执行者的相关责任；政策制定与执行的考核结果缺乏必要激励，造成政策失误没有惩罚，政策创新没有动力。
    第三，海洋政策执行的监控机制不完善。监控是政策运行的重要环节，是政策执行的重要手段。然而，当前广东对海洋政策有效执行的监控不仅存在着制度上的缺失，也缺乏专门监控部门和严格控制规程，从而引起海洋政策执行弹性增大，导致海洋政策执行中发生偏离，难以得到统一执行。
    第四，海洋政策执行的信息沟通机制不健全。目前，海洋政策执行中缺乏信息反馈机制，导致政策执行盲目性大，政策效果难以认定。可以说，在一定程度上，海洋政策执行过程中信息渠道不畅、沟通失灵，为政策偏离提供了温床。
    (三)公共参与机制难以为公民参与海洋治理提供制度支持。公共参与机制缺失，尚未建立起一套海洋政策的制度体系，难以为公民参与海洋治理提供有力的制度支持。海洋政策能否产生好的效果，除了取决于政策的质量和海洋行政机关的执行力度，还取决于公民的支持程度。但由于政府宣传和普及海洋政策的工作有限，造成了公民对海洋政策缺乏客观的认识，从而增加了海洋政策实施中的阻力，并最终影响了海洋政策在公民中的有效贯彻执行。
    四、广东海洋政策对策建议
    
    面对海洋政策运行中的问题，采取措施纠正政策运行中的偏差成为当务之急。纠正措施多种多样，加强海洋政策有序运行的制度建设、探索海洋政策有序运行的实施机制是重要方面。
    (一)运用利益整合机制。美籍加拿大学者伊斯顿认为：“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配”。而公共政策的运行过程中，无论是政策制定者还是政策的执行者以及目标群体等组织和团体中，都有追求自身利益最大化的动机和愿望。如果公共政策涉及的各方利益较为趋同，政策运行就比较容易。反之，运行阻力就会相应增大。因此，要想政策得到有效运行，就必须充分考虑各方的利益因素，为政策运行创造良好的环境。
    从纵向看，海洋政策是一个自上而下、由宏观到中观再到微观、由抽象到具体的垂直政策体系；从横向看，海洋政策牵涉到多个行业、多个部门。利益整合机制就是针对海洋流动性、整体性等特性和海洋开发利用的多行业性、彼此关联性等社会特性以及海洋行政管理中各类政策间的矛盾提出的一种制度安排和解决思路，既对海洋资源、环境和权益等各方面的具体政策在内容上实现统筹协调，又要求不同层次的海洋政策在目标和任务上紧密相连。
    (二)严格监控机制。在公共政策执行的实践中，大量的“上有政策，下有对策”等现象出现的一个重要原因就是政策执行监督控制机制的不完善。
    当前，广东海洋政策的科学制定和有效执行不仅存在着制度上的缺失，也缺乏专门监控部门和严格控制规程，从而引起海洋政策制定和执行的弹性增大，导致海洋政策在制定中难以达到科学的要求。建立海洋政策有序运行的监控机制，就是要通过对政策制定和执行的各个环节进行监控，以避免海洋政策制定中的盲目性、随意性和专断性，并保证海洋政策在执行中不发生扭曲。
    (三)扩大民主参与机制。政策运行的复杂性主要是由政策所指向的目标群体的复杂性所决定的。海洋政策能否产生好的效果，除了取决于海洋政策制定的科学性和海洋行政机关的执行力度外，公民的支持程度也是重要决定因素。“政策主体一般可以界定为直接或间接参与政策制定、执行、监控、评估的个人、团体和组织”。因此，公民也应是海洋政策的主体。提高公民支持程度的一条重要途径就是扩大深化民主参与机制。通过建立海洋专家咨询团、设置能联系海洋机关和涉海民间组织的协商机构、开辟使公民意愿和实际情况得到充分表达的制度化渠道(如听证会、咨询会)，来提高海洋决策参与者的代表性和多样化，为海洋行政机关的政策制定提供智力支持，实现政策制定的科学化和民主化。
    总之，政府与海洋的关系在于运用公共政策为所有社会成员提供生存环境和条件、稳定的海洋秩序以及持续的经济发展和社会各成员必需的社会福利。这无疑是现代海洋管理中绝大多数政府的最高目标，这也同时构成了政府与海洋的必然关系。
    主要参考文献：
    
    [1]贾宝林.国内海洋政策的几个研究视角[J].海洋开发与管理，2011.9.
    [2]胡鞍钢.国家制度建设[M].北京：清华大学出版社，2003.18.
    [3]Easton..The Political System[M].New York：Kropf，1953.