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会员注册提 要：首先分析了规划环评的技术标准、技术标准体系的基本内涵，结合问卷调查反映出的“2003导则”执行情况，梳理了当前规划环评技术标准现状及存在问题，并提出了包括基础标准（技术导则总纲）、通用标准（评价方法和要素评价的技术导则）、专用标准（分别针对“一地三域十个专项”共14类规划环评的技术导则）、专项标准（重要规划中的不同规划层次，如城乡规划中的城镇体系规划、总体规划、详细规划环评技术规范）、专业标准（针对环境要素和具体的技术方法），以及其他相关标准（如当前项目环评中普遍使用的环境保护标准）在内的、以可持续性为导向的规划环评技术标准体系框架，分析了制定相关标准的条件与时序。
关键词：战略环境评价，规划环境影响评价，技术标准体系
2003年9月1日开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称“环评法”）以及2009年10月1日正式生效的《规划环境影响评价条例》（以下简称“条例”）中明确规定要对土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划（以下简称“综合性规划”），以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称“专项规划”）开展环境影响评价（以下简称“规划环评”），即规划层次的战略环境评价（SEA），是对我国环境影响评价制度的重大突破，标志着中国真正地“将区域经济规划和环境保护目标有机结合起来”。为贯彻落实“环评法”，指导规划环评的实施，促进规划环评的科学化和规范化，国家环保部（原环保总局）制订颁布了《规划环境影响评价技术导则》（试行）（HJ／T130-2003）（以下简称“2003导则”）。作为我国环境保护行业的第一部规划环评的行业标准，“2003导则”提出了开展规划环评的一般原则、技术程序、方法、内容和要求，并明确其内容是引导和启发性的。自“2003导则”发布以来，已在水利、水电、矿业、交通运输（含铁路、公路和港口）、城市规划、开发区规划、轨道交通、城市国民经济发展规划、化工园区、电力等领域或部门规划环评工作中得到了较为广泛的应用（包存宽，舒廷飞，2007）。
“标准是科学、技术和实践经验的总结”，而“2003导则”颁布时，包括规划环评在内的SEA研究尚处于发展初期，具体表现为理论与方法学的研究主要是借鉴和模仿国外SEA成果及经验、套用国内多年来形成的项目环评的模式、方法和经验；实践方面，除开展过一些脱胎于项目环评、只能说勉强具有一些SEA的特点的区域环评以外，没有实际开展过规划环评，所以实践经验无从谈起。可以说，“2003导则”是在理论与方法学的研究成果尚不能足以支撑、实践经验也几乎是空白的情况下归纳的。而且，“2003导则”还需要面临种类繁多、模式各异的“一地三域十个专项”共14类规划。因此，“2003导则”在适用性、操作性方面会存在较大的局限性，甚至可以确定的得出这样一个结论：寄希望于一个导则来具体指导各类规划环评工作的开展是不现实的，需要的是一个技术标准体系。
基于对技术标准、技术标准体系基本内涵的分析，结合问卷调查反映出的“2003导则”的有效性，总结2003导则实施情况及存在问题，在此基础上提出了包括基础标准（技术导则总纲）、通用标准（评价方法和要素评价的技术导则）、专用标准（分别针对“一地三域十个专项”共14类规划环评的技术导则）、专门标准（重要规划中的不同规划层次，如城乡规划中的城镇体系规划、总体规划、详细规划环评技术规范），以及其他相关标准（如当前项目环评中普遍使用的环境保护标准）在内的、可持续性导向的、规划环评技术标准体系。
1 基本概念：技术标准与技术标准体系
1.1 技术标准
根据国家标准《标准化和有关领域的通用术语，第1部分：基本术语》（GB／T3935.1-1996）（Ceneral terms and their definitions concerning standarclization and related activities-Part 1：basic terms）：“标准是对重复性事物和概念所做的统一规定，它以科学、技术和实践经验的综合为基础，经过有关方面协商一致，由主管机构批准，以特定的形式发布，作为共同遵守的准则和依据”。而根据国际标准化组织（1SO）的标准化原理委员会（STACO）给出的定义为：“标准是由一个公认的机构制定和批准的文件。它对活动或活动的结果规定了规则、导则或特殊值，供共同和反复使用，以实现在预定领域内最佳秩序的效果。”因此，标准是科学、技术和实践经验的总结，它应以经过验证正确的信息数据为基础，以促进最佳的共同经济效率和经济效益为目的，具有规则、导则、特性定义的技术规范或者其他精确准则等形式。
作为管理规范类环境保护标准，规划环评技术标准（通常是以技术导则或技术规范的文件形式发布）是开展规划环评工作及编制规划环评文件需要遵守的准则和依据，是对规划环评的规范化。规划环评技术标准应是在规划环评及相关领域完善的理论体系、成熟的技术方法、丰富的实践经验基础上，并经环保行政主管部门与规划编制、审批、实施所涉及相关主管部门（规划环评的责任主体）协调后，由国家技术监督局（国家标准）、环保行政主管部门（作为行业标准）或相关主管部门（技术规范）、批准，以特定形式（如技术导则、技术规范或技术指南等）发布，并在相关实际工作中共同遵守。
1.2 技术标准体系
标准体系是一定范围内的标准按其内在联系形成的科学的有机整体。标准体系的结构有层次结构（hierarchy）和线性结构两种形式。其中：层次结构类似树结构，父节点层次所在的标准，更能够反映标准化对象的抽象性和共性；子节点层次的标准则能更多地反映事物的具体性和个性。标准层次结构的完备性，标志着标准体系的灵活与弹性，是标准体系适应现实多样性的一个重要方面。
规划环评的对象包括“一地三域十个专项”共14类规划，这些规划：①种类繁多、模式各异；②评价内容涉及各类环境要素及其构成的生态系统，以及区域可持续性；③评价过程包括了规划分析、影响识别、影响预测与评价，不良环境影响减缓措施等环节；④评价范围包括规划实施范围、规划影响范围甚至全球范围等空间尺度，评价时段也涵盖了规划编制、规划实施，规划调整、修订及终止，以及新一轮规划编制的整个规划周期。因此，为适应指导和规范所有这些规划环评工作的开展和规划环评文件的编制，需要一个包括基础标准、通用标准、专用标准，覆盖所有规划类型，并能针对从总体规划到详细规划或专业规划等不同规划层次，且具有层次结构的规划环评技术标准体系。
2 规划环境影响评价技术导则（试行，HJ/T130-2003）有效性分析
2.1 规划环评技术标准制定过程回顾
自2002年“环评法”发布以来，为贯彻落实“环评法”，指导规划环评的实施，国家环保部（原环保总局）以及国土资源部、交通部、水利部等陆续启动了一系列规划环评技术导则、技术规范等标准的研究与制定，或开展相关课题研究，为下一步编制相关规划环评的技术标准作准备。尤其是2005年，国家环保部启动了包括土地利用规划、城市总体规划、油（气）田总体开发规划、石油化工基地规划、流域建设开发利用规划、城市交通规划、煤炭矿区开采规划等7项规划环评技术导则的编制与研究工作，2006年还启动了“2003导则”修编暨“规划环境影响评价技术导则总纲”（以下简称“导则总纲”）和林业规划环评技术导则编制。但到目前为止，正式发布的规划环评技术标准包括“2003导则”在内仅有3项。2005年、2006年来启动的9项规划环评技术导则，仅有“煤炭工业矿区总体规划环评技术导则”1项正式颁布；包括土地利用规划、城市总体规划、油（气）田总体开发规划、林业规划和导则总纲在内的5项自公开征求意见日到现在也已超过1年，何时公布还不得而知；石油化工基地规划环评技术导则尽管已经完成初稿，尚未公开征求意见；城市交通规划环评技术导则进展如何暂不详细；甚至有1项（即流域建设开发利用规划）可能将不了了之。在此期间，国土资源部、水利部编制或修编了包括省、市两级土地总体规划和流域规划等3环评技术规范。具体见参考文献后的附表1。
此外，2005年9月，环保总局还组织开展了规划环评技术要点的归纳与总结，该成果也于2005年12月提交，但一直没有正式发布或公开征求意见。
2.2 规划环评实践与规划环评技术导则（试行，HJ／T130-2003）有效性：基于问卷调查的分析
2006年，环保部启动了“2003导则”修编暨“导则总纲”编制工作。由环保部环境工程评估中心和同济大学联合组成的导则编制课题组在2007年3月31日-2007年5月31日期间开展了问卷调查。问卷设计基于利益相关方分析思想（framework of stakeholder analysis），按规划主管部门、规划编制部门、环保行政主管部门、规划环评单位、分别设计4套调查问卷，主要对规划环评实施情况（地方、部门、单位、专家个人）、导则使用情况、规划环评有效性、规划环评有关建议等4个方面的内容进行调查。共发放问卷298份，回收58份，反馈率为18.8%，（表1）。这里主要介绍导则使用情况的反馈及统计分析。
2.2.1 导则使用的整体有效性及适用性
66%的被调查者认为现行规划环评导则的整体有效性和适用性一般，20%的规划环评人员认为现行规划环评导则的整体有效性和适用性不好或者很不好（图1），这说明大部分规划环评单位对该导则并不是十分满意。
2.2.2 导则的内容要求
虽然，在问卷中大多数单位表示规划环评在报告书编写时完全或基本按照导则的要求编写，但其主要原因是若不按照导则要求编写报告，在评审会上可能受到评审专家质疑。普遍基本认可了“2003导则”在基本内容上的全面性、系统性、完善性，但是也普遍认为主要问题是导则内容的操作性不强（图2）。累积影响评价作为规划环评的一大特征，特别是在涉及跨部门、跨行业、跨区域、跨时间段的情况下尤其重要。但也是比较难处理的，国际上目前也没有特别成熟、可操作的方法。另外，比较突出的问题是指标体系与各章节相脱节，建立的指标体系并没有在相关章节中得到论证；综合论证章节也只是归纳总结，并未从更加宏观、战略的角度提出规划的调整建议。
2.2.3 导则推荐方法
导则中所推荐的技术方法大部分得到了广泛的应用。目前，规划环评主要使用的还是项目环评经常使用的技术方法，尤其是一般环评单位多倾向于采用常规（相对成熟的）环评分析工具，而大学和科研院所则探索性地采用一些新方法。在对待导则推荐方法的适用性与可操作性的态度上，76.47%的规划环评人员认为导则推荐的技术方法适用，但是可操作性不强；还有17.65%的人认为导则推荐的技术方法的适用性与可操作性都不强；只有5.89%的人认为导则推荐的技术方法的适用性与可操作性强（图3）。
以上表明技术方法本身不够成熟，应加强基础方法的研究；同时，规划环评单位对有些方法不熟悉，除对某些实例常用的方法进行详细阐述（如情景分析法），增强其可操作性以外，还应加强对规划环评队伍的培训。
2.3 中国规划环评技术标准方面的问题
2.3.1 现有技术导则难以形成对规划环评实践的有效指导
如前所述，正在实施的“2003年导则”指导性不够、推荐的技术方法适用性不强。更为严重的是，由于当时理论研究不足、对规划环评功能认识上局限性和实践经验的缺乏，“2003导则”过于依赖当时项目EIA的框架和技术方法，包括：普遍将规划环评看成是传统EIA的原则、技术方法、工作程序与管理制度由建设项目层次向规划层次的简单扩展，忽略了作为评价对象的规划相对于建设项目具有的战略性、宏观性、长期性、不确定性等特点；基于环境标准（环境质量标准、污染物排放标准等）开展规划环评，过于强调定量方法的使用与定量化的成果表达形式，造成规划环评机构实施上的困难（He Jia et al，2011）。而且无论是“2003导则”要求，还是当前开展的规划环评实践，基本上都是基于环境要素（水、气、噪声等）开展的，缺乏充分融合城市／区域可持续发展的目标、原则、框架与整体性要求，也难以让规划部门和规划界信服。
2.3.2 技术导则的基础研究不足
SEA的理论与方法学研究不足，尤其是严重滞后于中国当前规划环评实践的需求：一方面，国内SEA研究与规划环评实践多是由环保系统单个部门主导和从环境学科的单个学科领域开展的，缺少从战略学、政策学、规划学的本体理论出发研究SEA；另一方面，“环评法”生效后，之前从事SEA研究的科研机构和学者转向承担具体的规划环评项目，本来就已经滞后了的SEA理论与方法学研究相对于大力推进SEA的实践需求而言，更显得“力不从心”。比如，SEA研究与规划环评实践中普遍提及的区域承载力等基础性问题，规划部门与环保部门、规划学界与环境学界，甚至不同的规划环评机构或者说环评技术人员之间对环境承载力的理解分歧较大，导致承载力的分析计算的技术路线大相径庭，甚至有意或无意地曲解承载力内涵或者没有清晰的承载力计算边界。对此，已公布的环评技术导则尚未制定统一的分析技术路线，这显然会影响规划环评结论的指导力和执行力。
可以说，无论学术界还是实践者，都认为迄今SEA尚未形成自己独特的、完整的理论和方法学体系，而且理论与方法研究滞后且与现实需要的矛盾正在加大。因此，进一步发展和完善其理论和方法学体系是仍是SEA亟待解决的关键问题之一，尤其是SEA应立足于由要素（factor）评价转向系统（system）评价、由表征（symptom）评价转向功能（function）评价、由标准（standard）评价转向目标（goal）评价、由重结果（result）的评价转向重过程（process）评价（Thomas B'Fischer，2003；薛雄志等，2004；Thomas B.Fisher，2008）。
2.3.3 技术标准体系缺少一个整体性的顶层设计
2003年以来的规划环评实践证明“2003导则”具有较强的局限性，并逐渐成为推进实施规划环评的障碍。不仅环保部门及环境学界以外的人抱怨“2003导则”不好用，甚至以此为推辞不去履行“环评法”开展规划环评；环保部门及环境学界内部也认识到仅一个导则难以为“一地三域十专项”这14类规划开展环评提供普遍的适用的指导，需要颁布多个规划环评技术导则，或者至少在这些导则正式颁布之前哪怕有个技术要点之类非标准性的文件也好。于是在2005年，一下子启动了7项规划环评技术导则的编制工作，后来又在2006年，启动了包括技术导则总纲在内的另外2项导则编制。在如此众多的导则启动之前，缺乏对于我国规划的系统性的足够认识，规划环评技术标准缺少一个整体性的顶层设计。此9项导则显得有些“杂乱无章”，颇有些“哪个部门叫得厉害就先编制哪类规划环评技术导则”。
2.3.4 规划环评的实践过度依赖技术导则，实践经验没能有效反馈并形成对于完善、提升导则的有力支撑
“2003导则”的前言明确指出：“本导则提出了开展规划环境影响评价的一般原则、技术程序、方法、内容和要求。本导则的内容是引导和启发性的，将随着规划环境影响评价的深入而不断发展”。笔者在“环评法”2003年正式生效之前的有关规划环评技术导则培训班或学术会议上就呼吁“应以研究者的身份开展规划环评实践，实践经验应作为今后进一步完善技术导则的基础”。但是，“2003导则”实施7年来，经常是一方面机械、盲目套用导则的条文，发现问题时不是去研究解决问题的途径，且不能在实践后进行充分、及时反思并将经验和教训反馈到技术导则的完善与提升上。当然，事实上，中国规划环评制度设计完全是自上而下的，由中央向地方、由环保部门向其他部门、由专家知识到具体操作者，这一模式自身缺乏类似“判例法”中成功的实践可自动作为下次判决依据的“由实践至导则”自下而上的机制设计。
2.3.5 技术导则及技术规范的编制成为相关部门继“环评法”之后博弈的又一个“角力场”