特殊贫困地区加快发展的战略思考

    我国特殊贫困地区，一般指“老少边穷”地区，集中在国家重点扶持的592个贫困县，主要分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库区，多为革命老区和少数民族地区。它们地域偏远、交通不便、生态失调、经济发展缓慢、文化教育落后，生产生活条件极为恶劣，需要构建长期战略，加快发展。
    一、扶贫形势
    1986年以来，国家实施了有组织、有计划、大规模的开发式扶贫，先后制定实施了《国家八七扶贫攻坚计划》(1994-2000年)、《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》、《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》等，使扶贫减贫成为全社会的共识和行动，取得了巨大成就。然而，我国贫困人口规模大，扶贫标准低，相对贫困现象凸显，尤其在集中连片特殊困难地区，扶贫任务十分艰巨。
    1.返贫现象严重。因灾因病、就医就学、市场波动、金融危机等因素影响，返贫现象仍然严重。据国家统计局贫困监测数据，2001年至2009年，西部地区贫困人口比重从61%增加到66%，民族地区八省从34%增加到40.4%，贵州、云南、甘肃从29%增加到41%。
    2.贫困人口庞大。我国的贫困线标准一直是世界上最低的，甚至低于非洲的许多最不发达的国家。按照世界银行确定的每天1.25美元的消费支出估计，我国的贫困人口在2009年还有1.5亿。按照国家新的扶贫标准，到2012年底，全国还有扶贫对象1.28亿人，占农村户籍人口的13.4%。
    3.扶贫难度增加。特殊贫困地区地域偏远，交通不便，生态失调，经济发展缓慢，文化教育落后，人畜饮水困难，生产生活条件极为恶劣。
    4.扶贫出现新情况。一是农村人口流动加快，贫困人口老龄化突出，农村常驻居民多是老人和孩子，生产、生活困难重重。二是农村基层组织弱化，扶贫计划实施困难。三是分配不平等加剧，农村贫富差距扩大，仅仅通过促进经济增长来减贫的可能性越来越低，需要实施更加有针对性的扶贫政策。
    二、战略目标
    到2015年实现联合国千年发展8大目标；到2020年，要基本消除绝对贫困，有效缓解相对贫困，力争贫困地区与全国同步进入全面小康社会。
    (一)社会保障
    1.特困户要充分救助。对鳏、寡、孤、独、呆、傻等丧失基本劳动能力、很难通过扶持手段脱贫的特困人口要尽快全面纳入社会救助范围，提供粮食、衣物等基本的生活必需品，提供人畜饮水、卫生健康服务、基本住房等生活条件，甚至集中照顾。
    2.一般贫困人口要纳入社会保险。对贫困地区老、弱、病、残、孕等人生风险全面纳入社会保险范围，尽快实施城乡统一的保险标准，对于投保能力弱的贫困人口，政府要承担更多份额，实行中央转移支付，或至少明确到省级统筹。
    (二)人力资源开发
    1.提高基础教育水平扶贫。通过基础设施投入、师资培训、支教等措施，改善特殊贫困地区办学条件；通过对贫困学生免学杂费、提供食宿等措施，提高学龄孩子入学率，减轻家庭负担，保障贫困孩子至少享受九年义务教育；在人口流入集中的城镇增加教育资源供给，接纳贫困孩子入学；尽快对特殊贫困地区实施12年免费教育，支持通过高考改变家庭贫困面貌的努力。
    2.职业技术培训扶贫。继续实施“雨露计划”，通过各种层次、各种内容的技术培训，提高贫困人口的生产技能、劳务转移技能以及择业技能，提高贫困人口的自我生存能力、自我选择能力和自我发展能力，不断激发这部分贫困人口产生脱贫致富的追求。
    3.培养致富带头人扶贫。对有志改变家乡贫困面貌、事业心强、敢闯敢干、公道正派、有接受再教育能力的农村青年，通过派遣到脱贫典型地实习、现代管理知识培训等形式，提高其带动大家脱贫致富的能力。
    (三)生态保护与开发
    1.生态保护扶贫。特殊贫困地区的主要任务是保护优先、适度开发、引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。对于干旱半干旱区，应当继续实施退耕还林还草政策，恢复生态、改善生存条件；对于基本生存条件严重丧失、地质灾害频发区的贫困人口要以救命甚于扶贫的指导方针克服一切困难，采取坚决措施移民搬迁。
    2.生态开发扶贫。一些生态脆弱的少数民族地区，应将生态保护与民族文化保护相结合，发展地域特色产业、民族医药产业、民族文化产业等，建设多元民族文化区，在生态改善、文化传承过程中实现脱贫。
    3.资源开发与生态保护同步。在一些矿产资源富集的贫困地区，开发与保护必须同步设计、同步建设、同步运行。按生态功能区划，合理、有序地开发、利用和保护资源环境，使经济增长建立在高效利用资源、减少环境污染、避免生态破坏的基础上，努力建设资源节约型、环境友好型社会。
    4.建立生态补偿机制。生态治理具有外部特征和全国性公共产品特征，受益的不仅仅是当地人民，因此，应建立生态补偿基金，使得受益地区对受损地区给予一定补偿。同时，要继续加大贫困地区退耕还林还草力度，并延长补助政策时限。
    (四)基础设施
    1.尽快实现县域内农村“七通”工程。在国家重点扶持的贫困区域内，力争做到绝大多数行政村实现“七通”工程，即通水、通电、通邮(政)、通路(乡村公路)、通线(广播、电视)、通话(家庭电话和公用电话)、通网(因特网特别是县乡两级公用因特网)。
    2.改善基础生产设施。以贫困乡、村为单位，加强基本农田建设、水利设施建设、农村生态建设等，改善农民的生产和生活环境，提高农民抵御自然灾害的能力，阻止因自然灾害而返贫现象的进一步发生。
    3.逐步扩大基础设施服务。将基础设施建设、社会事业发展重点逐步转移到以户为单元，不断满足贫困户对水电路、广视邮、沼话网和文教卫体的需求。同时，要采取减免或者补助的办法，使贫困户能够得到免费的公共服务。
    (五)产业开发
    1.承接梯度产业转移。中西部地区具有承接东部产业梯度转移的区位优势。贫困地区应大力改善环境，利用各自优势，加大招商引资力度，主动承接梯度产业转移，加快地方经济发展，壮大经济实力，增加财政收入和农民收入。
    2.培育优势产业。一是充分发挥贫困地区资源禀赋和成本低、价格廉等比较优势，优化区域布局，逐步形成特色产业体系，并通过产业集聚效应，提高规模效益和抗御市场风险的能力。二是围绕资源开发上项目，围绕特色农业搞加工，着力培植壮大一批龙头加工企业，推广龙头企业、合作组织与农户有机结合的组织形式。三是加强市场体系建设，积极推行订单农业、信息农业、网络农业，通过组建行业协会、培育农民经纪人和农产品营销大户等途径，多渠道、多形式与市场对接。
    3.推动旅游开发扶贫。我国特殊贫困地区旅游资源富集。据测算，旅游业每直接收入1元，相关行业就可增收4.3元；旅游业每直接就业1人.社会就可新增5个就业机会。要把旅游扶贫作为扶贫开发的一项重要内容，加大扶贫投入力度，扎实推进，力求实效。
    三、体制机制创新
    (一)区域开发扶贫的制度保障
    1.促进决策、规划与立法相结合。将规划引导与法律引导、政策鼓励与法律保障紧密地结合起来。
    2.规范优惠政策的制定和实施。应从法律上明确优惠的原则、权限、程序、范围和时限，尽可能用法定优惠替代行政优惠。凡需要给予贫困地区的特殊待遇或特殊许可的，如与现行法律规定不同，在原则上必须经过立法明确之后，再予推行。
    (二)政府间分工协作
    1.明确政府部门开发扶贫的责任。加大资金投入和对重点贫困县市财政转移支付的力度，明确各部门的扶贫责任和任务。制定税收优惠政策，对到贫困地区投资的业主，要在税收上给予优惠和减免。对重点扶持的贫困县通过自身努力增加的税收，应全额返还地方。制定吸引人才政策，加大项目倾斜力度，针对不同贫困区域实行分类扶持。
    2.明确各级政府投入开发扶贫比例。逐年增加财政扶贫资金投入，加大对扶贫开发工作重点县市财政转移支付力度。同时，各省配套扶贫资金不能少于中央投入的40%。可开设扶贫彩票，拓宽扶贫资金筹措渠道。对高消费开征扶贫附加税，专项用于扶贫。专项安排扶贫事业经费，并列入各级财政预算，以保证扶贫工作正常运转。财政扶贫资金中安排的项目管理费比例要从1.5%提高到5%，其中，20%安排到省级扶贫部门。在国家财政预算中专列老区建设资金，加大对老区的投入力度。
    3.统一规划，分工协作。对现有的扶贫机构和资源进行整合，建立能够统筹农村和城市反贫困工作的国家反贫困机构。
    (三)全社会参与开发扶贫
    1.国家机构参与定点扶贫。调动各方力量推进定点扶贫工作，以国家扶贫开发工作重点县为主要对象，优先考虑西部地区，重点支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的重点县。
    2.争取国际援助。进一步争取国际组织和发达国家提供援助性扶贫项目。为保证这类项目的顺利执行，国家要适当增加配套资金比例，对地方财政确有困难的可以全额配套。同时，加强对国外援助性扶贫项目的管理，努力提高外援贷款项目的经济效益，增强还贷能力。
    3.鼓励非政府组织参与。一是积极搭建现代化的公益管理服务平台，使捐赠者既有方便、快捷的捐赠渠道，又能参与和监督项目实施，获得参与扶贫公益事业的自豪感和成就感。二是落实好社会募捐和捐赠税收优惠等方面的政策，引导和保护社会各界参与扶贫公益事业的积极性。三是切实加强中国扶贫基金会建设，建立健全完善的信息披露制度，维护良好的社会形象，不断提高自身的社会公信力。
    4.鼓励企业参与。创造良好的政策环境和投资环境，吸引多种所有制经济组织参与贫困地区的经济发展。对于适应市场需要，能够提高产业层次、带动千家万户增加收入的农产品加工企业，能够发挥贫困地区资源优势并改善生态环境的资源开发型企业，能够安排贫困地区剩余劳动力就业的劳动密集型企业，能够帮助贫困群众解决市场流通问题的企业，国家都应给予政策上的支持，鼓励对贫困地区资金投入和经济开发。
    【基金项目：教育部规划项目“促进区域经济协调发展的立体财政转移支付模式研究——基于政府行为视角”(批准号11YJA790167)、国家社科基金项目“我国特殊贫困地区加快发展的障碍与对策研究”(项目号12BJL078)、北京区域规划和战略研究基地项目(BJQY2011038)】