完善资源型城市投融资体制的探讨

    资源型城市的转型，涉及产业、民生、基础设施建设等各个方面，是一个系统而庞大的工程，必须有充足的资金投入。探索和解决资源型城市转型的投融资体制问题，具有十分重要的现实意义。
    一、资源型城市投融资现状
    目前，我国资源型城市转型主要依靠中央财政资金的投入，远不能满足资源型城市转型的实际资金需求，必须从自身内部筹集和挖掘。然而，长期以来，我国资源型城市经济发展水平低下，投资环境相对较差，内部资金积累能力和外部资金引用能力不足，资本市场发展缓慢且运行不规范，直接融资渠道不畅。此外，投融资制度缺失导致其有限的财政资金和金融资源配置呈现低效率，资本形成和资本再生能力较差。资源型城市自身资金供给能力不足的主要原因在于投融资体制不尽合理，无力吸引外资和提高资本积累与配置效率，从而造成投融资体制与经济发展间的恶性循环。因此，变“输血”为“造血”，增强资源型城市的资金形成能力，是保证资源型城市顺利实现转型的基础。
    2008年国际金融危机爆发后，为保持经济的平稳增长，中央政府以4万亿元投资和重启发行地方政府债券的方式开展经济刺激计划。在“扩内需、保增长”的过程中，各级政府类融资平台承贷了较高的贷款，不仅占据了政府绝大部分信用资源；而且难以保证政府类融资平台的健康动作，影响银行信贷体系的安全。
    投融资的市场化发展是资源型城市转型资金筹措的必然选择，将市场竞争机制引入投融资体制，通过充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，可调动社会各类资金参与到资源型城市的转型中，从而缓解地方政府的财政压力，降低筹资资本，提高资金配置效率。
    资源型城市投融资体制的市场化建设可分为4个环节：投融资主体的市场化、投融资项目的市场化、投融资条件的市场化和投融资工具的市场化。为此，必须在政府主导下构建完备的市场化投融资体制，配置增信资源。同时，构建均衡现金流，完善信用结构，综合运用多元化投融资工具，以确保满足转型资金需求目标的实现。
    二、投融资体制市场化的主要内容
    (一)投融资主体的市场化
    政府是推动资源型城市转型的主要力量，应充分发挥财政性金融的作用，建立市场化的地方政府投融资平台，实现投融资主体的市场化建设。
    1.构建纵向分级的投融资体系，充分发挥资金的集聚和分配效应。在资源型城市所属省级投融资平台下，明确各级投融资平台功能定位。省级投融资平台应发挥引导性的作用，主要负责跨区域的大型项目建设，市、县级投融资平台主要承担本级别建设项目和跨市级(区县)的合作项目。
    2.设计投融资平台的内部带动、互动、联动机制，充分发挥上级平台的监管和示范作用。通过上级平台为下级平台提供担保、风险评估等方式，提高下级平台的增信评级，上下级平台通过参股、控股等方式，共同搭建新型融资平台或是联合贷款，进一步促使融资规模的大幅增加。
    3.协调区域内投融资主体的功能整合。通过构建管理平台、融资平台、担保平台、信用平台“四位一体”的管理体系，打造新型专业投融资平台，提高平台的运行效率。
    (二)投融资项目的市场化
    资源型城市的转型建设主要以项目为载体，项目建设成功与否直接决定了转型成败。要实现投融资项目的市场化，需要对不同性质的项目采取不同的投融资模式。
    1.非经营性项目采取政府财政直接投资模式。政府完全依靠自有资金或借贷资金进行项目建设，多为基础设施类项目。这种融资模式，政府不但承担较高的融资功能和基础设施建设风险，而且相对于快速增加的基础设施建设资金需求，政府无法筹集足够的资金投入基础设施建设。对于此类项目，利用上级政府转移支付资金或争取设立专门的转型债券可作为扩充资金来源的主要思路。
    2.纯经营性项目采取市场化融资模式。市场化融资模式更注重融资渠道来源的独立性，可减少对政府的压力。对于这类项目，政府应逐渐退出，改之以通过资本市场、金融市场吸引更多的社会资本和外资进入。
    3.准经营性项目采取政府主导的负债型融资模式。对于此类项目的融资模式，通常选择政府主导的负债型融资模式，充分发挥政府信用优势，以小额财政拨款为杠杆调动大规模的、不同渠道的债务资金投入基础设施建设。
    (三)投融资条件的市场化
    在资源型城市的项目建设中，如何强化其投融资条件并具有投融资的价值是需要政府来做的。之所以出现这样的情况，一方面，受资源型城市经济水平和传统计划体制的影响，市场是失效的，单靠市场调节是无法成功实现转型的；另一方面，由于资源型城市建设的大部分都是诸如基建、公共设施、环保等非经营性或是准经营性项目，此类项目的投融资需由政府进行市场化投融资条件的打造，使其具有投融资的价值。
    资源型城市投融资条件市场化则主要从强化项目现金流管理和建设信用体系来实现。由于项目性质的差别，不同项目的现金流管理的重点和难度也不相同。非经营类项目一般采用政府财政直接投资模式，在此类项目现金流体系的设计上，主要侧重于从扩充政府财政收入的角度，通过增加土地出让金收益、税费收入、地方政府债券、对口援助资金、政府贷款等财政性资金渠道的供给能力提高非经营性项目的资金支持能力；经营类项目具有较强的收益性质，政府应退出投资领域仅承担监管责任，充分调动投资主体的积极性，吸引外资、银行、股票市场、债券市场、民间资本、企业自有资金、基金等资金渠道的投资，加强项目支出和利润的管理，实现现金流的持续、扩充；准经营类项目社会效益要高于其经济效益，融资能力较弱，建成后依靠运营收入无法满足现金流的平衡，同时，此类项目在建成后将由地方政府采取回购和财政贴息的方式保证现金流的正常流动。
    (四)投融资工具的市场化
    资源型城市投融资工具的市场化建设，主要是改变以往由政府为主要投资者的做法，根据项目的特征，运用适当的融资工具，打通投融资渠道，扩大建设资金来源。
    目前，国内外以政府作为主体的融资模式，主要分政府分期付款融资和政府代理权融资两种。较为常用的项目融资模式主要包括BOT模式(建设一经营一转让)、PPP模式(公共私营合作制)等。资金融通模式可以选择银行贷款、股权融资、债券融资、资产证券化融资、信托基金、排污权交易、碳交易等。资源型城市的转型建设涉及经济社会的各方面，在政府财力有限和地区资金吸引力不足的情况下，结合地区和项目的特点，合理选择融资工具或是进行组合，可以有效改善劣质项目的融资环境，获得充足的转型资金供应。
    三、政策建议
    (一)充分发挥政府的政策导向作用
    1.明确政府在不同时期的职能。在转型初期，政府可侧重发挥投资职能，通过政府直接投资带动地方经济发展。随着经济逐渐好转，政府职能要转变为投资管理职能，确立企业的投资主体地位，可通过参股或是贴息的方式成立投融资平台，将投资活动与政府职能分开。政府在地方的投融资活动中，主要发挥引导功能，指引投资主体的发展方向，为投融资活动提供政策支持和发挥监管作用，由决策者转变为引导者，充分发挥市场的资源配置作用。
    2.发挥各级政府财政预算的主导作用，加大财政转移支付力度。强化各级政府预算的方式，采用多级支持模式，中央财政、省级财政、市级财政均在预算内资金中设立支持资源型城市转型的一般性转移支付资金，并由中央设定各级财政的预算比例，保证资源型城市政府财源的稳定扩充。
    3.完善政府财政投融资制度。明确财政投融资资金的投资方向，强化管理，建立多级风险分担机制，加强政府投融资项目运营模式创新力度，提高项目的经营效益和管理水平。
    4.建立资源型城市转型资金监测系统。覆盖资金从来源到管理到运用再到回收的整个运行过程，通过实时监控制度、动态审查制度和项目考评制度三位一体的方式，严控资金流向，实施项目资金考评制度，规范投资主体的投资行为，优化资金使用效益。
    5.推动资源型城市可持续发展准备金制度出台。秉承“企业所有、专款专用、专户储存、政府监管”的资金运用原则，采取属地原则，由地方政府向当地资源型企业征收，征收来的准备金主要用于当地接续替代产业发展、环境治理、企业遗留问题等方面。
    (二)多途径引入各类资金和资本
    1.加大金融机构的支持力度。首先，要针对资源型城市的产业发展特点和转型中遇到的问题，制定专门的信贷支持政策。其次，改善金融生态环境，加快社会征信体系的构建，建立“政银企”三方信息共享平台，解决金融机构与企业之间在信贷运作时的信息不对称问题。第三，加大对中小企业的信贷支持力度，建立中小企业信用担保风险补偿制度，扩大中小企业担保机构贷款担保风险补偿专项资金覆盖面，解决中小企业贷款难的问题。第四，完善资源型城市金融体系建设，积极引进股份制银行等金融机构，加快组建城市银行、农村合作银行等地方性金融机构，为经济发展提供金融服务。
    2.提高外资的利用规模和水平。坚持实施外向型的发展战略，加大招商引资力度，结合产业发展政策吸引外资，更好地推进产业结构调整。
    3.增强企业自筹资金能力。在相当一段时间内，资源型城市的资金来源仍将以企业自筹为主，优化企业特别是中小企业的发展环境，可大幅提升企业的发展活力，对推动资源型城市产业的顺利转型起到事半功倍的作用。
    4.放宽政策引入民间资本。据全国工商联统计，民间资本对我国CDP的贡献已超过60%,民营企业数量占全国70%以上。85%以上城镇新增就业岗位、90%以上农村转移就业源于民营经济；我国技术创新的65%、专利的75%、新产品的80%也是由民营经济实现的。民间资本已成为促进经济发展的主要动力。资源型城市在拓宽转型资金渠道时，应通过政策引导，放宽投资领域，丰富金融组织形式，制定优惠政策，疏通民间资本的流动渠道，引导民间资本流入。
    5.拓宽资本市场融资渠道。首先，应鼓励企业利用资本市场进行融资。其次，加大资源型城市对债券市场的利用，鼓励企业通过发行企业债券或是利用中期票据、融资券的形式进行融资，积极发行市政建设债券。最后，建立资源型城市转型产业投资基金，利用基金的先进管理理念促进产业的良性发展，实现产业结构的升级优化。