我国景区门票上涨过快的原因与对策

我国基于公共资源的高等级景区门票价格呈现定价高、上涨快、涨价形式多样等问题，且门票上涨的主要受损者为普通游客，引起了较大的社会反响。造成这一问题的主要原因是我国旅游景区管理体制不顺、旅游景区供给不足、景区发展水平低而过分依赖门票经济、旅游产业链发展不充分等。建议我国高等级景区管理应逐步从属地管理向中央管理转变，积极引导高等级景区回归公益性，例如设立国家公园；同时加快景区立法、增加优质景区数量、延长景区旅游产业链。近期则应重点完善景区的定价调价机制。
    上涨原因
    2008年国家发改委、旅游局等八部委联合出台了《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》，规定景区门票价格的调整频次不低于三年。2011至2012年恰逢“解禁年”，不少景区均调高（或准备调高）门票价格，引起社会广泛关注。
    景区门票涨价是多方面共同作用的结果，其中主要原因是：
    （一）景区过分依赖门票收入是涨价的直接原因
    目前我国旅游景区的产业体系不完善，收入过度依赖门票。2011年全国A级景区门票收入1149.94亿元，占营业收入的43.25%，旅游产品单一，餐饮、住宿、购物等服务设施对景区收入贡献较低，且越是低等级景区，越依赖于门票收入。
    （二）景区管理体制缺陷是门票上涨的根本原因
    当前我国国家级风景名胜区和部分主要景区以属地管理为主，名义上是全额拨款事业单位，但国家财政拨款严重不足，地方财政不仅没有向景区投入维护和管理费用，反而要依靠景区门票和经营收入补充地方财政，这种现象在一些经济欠发达地区的景区中表现尤甚。因此地方政府对于调高景区票价不仅不予制止，反而积极协助。
    这种管理体制也导致大部分景区实际上都同时还设有一个旅游公司负责经营和管理，而且往往是“一套人马、两块牌子”。这种对景区的企业化实际运作并不是《风景名胜区管理条例》中规定的“特许经营”，因此导致经营企业不仅想方设法提升门票价格，追求利润最大化，甚至不惜破坏风景名胜和文物资源。
    （三）供给不足的矛盾是景区门票涨价的外在原因
    近年来我国居民对旅游活动的需求快速增长，但优质旅游景区的数量明显不足，旅游景区总体供求不平衡，特别是在节假日，景区拥挤情况很普遍，大大影响了旅游体验和质量。2011年全年国内出游人数26.4亿人次，其中5573家A级景区接待游客数量达到25.54亿人次，相当于每个A级景区全年接待了45.8万人，尤其是一些高等级景区如5A级景区年均接待游客数达到392.2万人次，巨大的供需不平衡使得景区涨价具有市场的可行性。
    而高等级景区因其旅游资源的自然垄断使得市场供需更加不平衡，从而导致其门票涨价行为“有恃无恐”。
    （四）通货膨胀的压力也是景区门票涨价的重要原因
    门票收入是景区收入最主要和稳定的来源，因此面对通货膨胀导致的员工薪酬增加、原材料成本上涨、能源资源支出上涨等成本压力，经营企业和管理单位最有效的应对措施就是提高门票价格以平衡开支。
    政策建议
    （一）改革思路：选点从“属地管理”向“中央管理”转变
    对于市场型的景区（如主题公园、游乐园等），其管理和经营应由市场决定；但基于公共资源的景区，则需要改革管理体制，从根本上理顺景区的收支体系。
    目前，发达地区已经有财力通过财政补贴减免景区门票，进而更好地树立地方品牌、改善投资环境、吸引人流物流、发展关联产业；但对于大多数地处欠发达地区的景区，则不仅难以得到地方政府的财政拨款，反而成为地方政府的财政来源。在中央财政还不能全部覆盖所有风景名胜区基本支出的条件下，可选择若干（20至30个）具有极高价值和自然垄断优势的欠发达地区高等级景区进行试点（其备选范围为世界遗产、国家风景名胜区、5A级景区），从属地管理向中央管理或者国家财政支持来转变，对门票进行大幅降低甚至免费，其改革相应成本低，且具有显着的示范意义。待条件成熟后可进一步探讨不同等级景区中央和地方财政的分担比例，从根本上解决我国基于公共资源的高等级景区“门票贵”的问题。
    据有关资料，美国每年用于国家公园的预算约为当年GDP总量的0.02%左右（我国约为0.0001%），以此为参照，2011年我国可拿出约100亿元用于国家级风景名胜区和文物保护单位的保护性支出，足以负担31个故宫和24个黄山（同类景区中保护性支出最高者）的免费运营。考虑到高等级景区的特许经营的收入能占到景区运营总收入的60%左右，100亿元足够支持50至70个类似高等级景区的免门票运营。
    另外一种思路是设立国家公园。依托世界自然与文化遗产地或国家级风景名胜区管理体系进行首批国家公园试点。我国已有41处世界遗产和208处国家级风景名胜区，这些遗产的资源品质具有很高价值，涵盖了多个管理体系下各种类型的遗产，在地方政府层面一般都设立了统筹管理的遗产管理委员会或风景名胜区管理处，有利于国家公园试点的操作，且社会认知度高，有利于国家公园试点在保证公益性、保护资源和全面发挥景区的国民教育和科研功能方面形成示范效应。
    （二）理顺机制：近期加快完善景区门票的定价和调价机制
    目前门票的定价和调价主要是由发改委和物价部门管理，旅游局配合。尽管也有“听证会”制度，但由于地方政府是景区门票上涨的最大受益者，上述定价和调价机制难以杜绝定价调价的随意性，也不能从根本上约束门票的定价和调价行为。
    应制定科学的、制度化的门票定价和调价机制。对于景区门票定价应该以景区等级、资源价值、管理体制、产品类型、行业环境、景区面积、当地社会经济发展状况等多因素为参照，建立一套完整科学的门票价格制定指标体系和调价流程，且对于依托公共资源开发的景区应出台政府指导价和最高上限，并规定门票年均涨幅的上限。
    应完善景区的门票定价和涨价的公共参与和“听证会”制度，除本地居民和商户以外，还应吸纳游客、旅行社等利益相关者进入听证会，改变“逢听必涨”、“本地人听证，外地人埋单”的现状。
    同时也可借鉴印度、埃及等发展中国家的经验，对本国的青少年实行低票价甚至免票策略，以更好地利用自然和历史文化资源进行国民教育，传承民族文化。
    （三）增加供给：近中期鼓励各类资本参与各类型景区开发，延长旅游产业链
    旅游景区门票过高、涨幅较快的“市场失灵”背后，深层原因是长期以来旅游市场体系建设不完善。一方面基于公共资源的旅游景区具有天然的垄断属性，多为事业单位管理，民间资本进入景区开发和获取特许经营权受到多方限制；另一方面旅游业“风险高、回报周期长”的特点也导致了民营资本对旅游资源产权不清晰所带来的长期影响的忧虑。
    因此国家和地方政府应调整目前单一的“政府管理、特许经营”思路，鼓励民营资本在不触动不可再生的核心旅游资源保护的基础上，于城市、景区周边开发多种类的旅游、休闲、度假等景区和美食、购物、科普、教育、体育、文化娱乐等旅游产业链延伸项目，既有助于缓解旅游景区供需失衡，同时也增加地方税收，进一步摆脱景区的“门票依赖”。
    （四）立法保障：中远期通过法律进一步理顺景区开发、管理和经营中的各方权责和利益
    目前我国的景区管理尚无通行的法律规范，往往视景区的类型而适用《风景名胜区管理条例》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国水利法》等，各法律对于景区的管理、经营的权责、主管部门等要求各不相同，客观上造成了目前各类型景区多头管理、盲目经营的混乱局面。
    从目前我国景区管理的问题来看，需要加快制定统一的景区适用性法律，进一步明确：我国自然资源景区和文化遗产景区的使命、性质和国家责任；景区的分级管理以及相应的各级政府资源保护和管理的主管部门和监管职责；各级保护地管理和资源保护经费的预算、决算、审计和公开；各级景区名单的进入、退出和批准机制；对遗产和风景资源的规划、利用方式以及对破坏和损害资源行为的惩罚；特许经营的原则和范围；景区管理机构的组成以及周边公众参与管理的途径等。
    （作者单位： 国务院发展研究中心）