香港与内地旅游者权益保护之比较——赴香港旅游业议会交流思考之二

旅游者的满意程度是衡量旅游服务质量的重要指标，旅游者对于旅游纠纷解决结果的期待又是影响其满意度的重要因素，因而，旅游者权益的保护问题愈来愈被各个国家和地区所重视。
    旅游者作为特殊的消费者，其权益包含知情权、自主选择权、公平交易权等，这里仅围绕“权利救济”对香港与内地旅游者权益保护机制进行简要对比。
    一、保障方式
    香港和内地就严重影响旅游者权益的问题均进行了相应的制度设计，两地采用的保障方式如下：
    （一）香港
    1.旅游业赔偿基金
    （1）历史沿革。香港旅游业赔偿基金的设立宗旨是为了保障外游旅客的利益，其发展为一项法定基金，是不断调整的结果。根据其名称的变化，大体可分为三个阶段：一是旅行代理商储备基金时期。1985年香港颁布的《旅行代理商条例》规定，每家旅行社必须向依法成立的“旅行代理商储备基金”缴付一次性征费，金额为港币2500元。二是旅游业议会储备基金时期。1986年至1987年，因外游旅行社携款潜逃，致使旅行代理商储备基金耗尽，香港旅游业议会随后建议成立另一基金，得到了业者的支持。1988年，《旅行代理商条例》修订，正式设立“旅游业议会储备基金”，规定外游旅行社必须把团费的1%存入基金作为印花费（印花征费由两部分组成，一部分是旅游业赔偿基金征费，一部分是议会征费。1988年议会营运开支采取实报实销方式，从印花征费中支付；1993年之后，改为拨付一定比例的印花征费作为议会营运开支。1988年印花征费缴纳比例为团费的1%，1992年降至0.5%，1997年降至0.3%，2009年降至0.15%，1993年后，团费的0.15%作为议会征费。旅游业赔偿基金累计超过5亿元时，印花征费中旅游业赔偿基金征费部分暂停；累计数额少于4亿元时，恢复征收）。三是旅游业赔偿基金时期。1993年《旅行代理商条例》再次修订，据此成立了“旅游业赔偿基金”，取代“旅游业议会储备基金”。其范围除赔偿基金征费外，还包括旅游业议会缴付的款项、委员会借入的款项、委员会投资项目收入等。
    （2）管理机构。独立于议会的旅游业赔偿基金管理委员会，由1名主席和9名委员组成。除旅行代理商注册主任外，委员皆为非官方身份，来自于银行业、旅游业、法律界、会计界等行业。旅游业赔偿基金管理委员会可以授权香港旅游业议会或任何其他人士收取赔偿基金征费。
    （3）赔偿范围：a.旅行代理商特惠赔偿。如光顾的持牌旅行代理商倒闭，外游旅客可申请最高相当于外游团费90%的赔偿。b.旅行团意外紧急援助计划。参加持牌旅行代理商提供的包办式旅行团外游时，于旅行代理商安排的活动中发生意外，导致死亡或身体受伤，每位旅客可申请总数高达30万元的紧急援助（在发生意外地方（香港以外）支付的医疗开支最高10万元港币；在发生意外地方（香港以外）的殓葬事宜或运送遗体/骨灰返回香港的开支最高10万元港币；亲属前往意外当地探视死伤者的开支最高10万元港币，且每名亲属最高2.5万元港币。）
    2.旅游业议会品质保障基金议会品质保障基金用以补偿旅客因旅行代理商故意不履行所允诺的服务水平而导致的金钱损失。普通会员和基本会员加入议会后，需向议会缴付港币2000元或议会理事会决定的其他款额，作为品质保障基金，由香港旅游业议会品质保障基金有限公司营运。会员无论以何原因退出议会，该款项需立即退还，但不支付利息。
    3.入境旅行团（登记店铺）购物退款保障计划
    因香港入境旅客在购物方面的问题较为突出，因而香港旅游业议会实施了购物退款保障计划。凡经由会员旅行社安排、前往登记店铺购物的团体旅客，都可享有百分百退款保障。旅客购物后如有不满，只要于6个月(内地旅客)或14天(海外旅客)内提出退款要求，均可获全数退款。旅客需凭单据正本办理退款，而有关货品必须是没有损坏、也没有因使用造成损耗。对于登记店铺，议会采用记分制进行管理，达到30分或超过的就有可能被暂时撤销或撤销登记。
    （二）内地
    
    1.旅行社质量保证金
    经国务院批准，国家旅游局于1995年1月1日开始征收“旅行社质量保证金”，国务院1996颁布的《旅行社管理条例》予以确认并做出明确规定，质保金用于赔偿旅游者的经济损失。2009年《旅行社条例》颁布后，旅行社质量保证金的交存数额、方式、赔偿范围以及使用方式均有所变化。现依据《旅行社条例》及相关规章、规范做简要介绍。
    （1）交存数额。《旅行社条例》规定，经营国内旅游业务和入境旅游业务的旅行社，应当存入质量保证金20万元；经营出境旅游业务的旅行社，应当增存质量保证金120万元；旅行社每设立一个经营国内旅游业务和入境旅游业务的分社，应增存5万元；每设立一个经营出境旅游业务的分社，应增存30万元。
    （2）交付方式。存入当地旅游行政主管部门指定的银行，或者提交依法取得的担保额度不低于相应质量保证金数额的银行担保。
    （3）赔偿范围。主要就下列两种情形对旅游者进行赔偿：一是旅行社违反合同约定，侵害旅游者合法权益，经旅游行政管理部门查证属实的；二是旅行社因解散、破产或其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的。
    （4）使用方式。旅游行政管理部门在符合规定情形时，可以“使用”质量保证金。至于使用的方式，《旅行社条例实施细则》使用了“划拨”一词，是否可以解释为“行政划拨”尚存争议。《旅行社条例》还增加了司法划拨的使用方式，即人民法院判决、裁定及其他生效法律文书认定旅行社损害旅游者合法权益，旅行社拒绝或者无力赔偿的，可以从旅行社的质量保证金账户上划拨赔款。
    2.旅行社责任保险
    （1）旅行社责任保险。《旅行社条例》规定，旅行社应当投保旅行社责任保险。该保险以旅行社因其组织的旅游活动对旅游者和受其委派并为旅游者提供服务的导游和领队人员，依法应当承担的赔偿责任为保险标的。责任限额可以根据旅行社业务经营范围、经营规模、风险管控能力、当地经济社会发展水平和旅行社自身需要，由旅行社与保险公司协商确定，但每人人身伤亡责任限额不得低于20万元人民币。
    （2）旅行社责任保险统保示范项目。为提升旅行社风险管理和保险保障水平，国家旅游局与中国保监会合作，于2010年推出了旅行社责任保险统保示范项目，产品设计了20万元至80万元的限额供旅行社自由选择；除基本责任险外，还设置了可供选择的附加险，满足旅行社的多种需求。经过两年的运行，目前统保率已达63%，示范项目通过有责预付、无责垫付、巨灾“超额”和调解处理等机制，妥善处理了较大以上旅游突发事件，减少了旅游者与旅行社的纠纷，有效转移了旅行社风险，维护了旅游者的合法权益。
    （三）对比
    
    1.共同点。香港和内地都注意到了旅行社破产、解散或者倒闭和旅游意外事件对旅游者利益造成的重大影响，香港因此设立了旅游业赔偿基金制度，内地因此设立了旅行社质量保证金制度和旅行社责任保险制度。
    2.不同点
    （1）资金管理。香港旅游业赔偿基金由法定的管理机构，即旅游业赔偿基金管理委员会管理。因采用的是基金管理模式，所以尽管要受到政府财政部门的限制，但仍可进行部分项目投资，能够产生一定收益。而内地的旅行社质量保证金则存入了银行专用账户，由银行依照法律法规等规定管理，没有专门的机构对其进行管理。
    （2）安全保障。香港在旅游安全方面实行的是旅行团意外紧急援助计划，资金同样来源于旅游业赔偿基金。内地对于旅游安全的保障实行的是旅行社责任保险。对比二者的不同点，主要有四个方面：一是弹性空间不同，内地旅行社责任保险制度作为一项独立的保险制度或者说是旅行社安全保障制度，具有相对的独立性和开放性，旅行社责任保险统保示范项目的成功推行及有效运作便发挥了这种弹性空间优势；二是赔付对象不同，香港的旅行团紧急援助计划赔付对象为旅客，内地旅行社责任保险的保险标的是旅行社赔偿责任，因此赔付对象是旅行社，但通过有责预付、无责垫付、巨灾“超额”等机制创新，旅游者利益保障力度加强；三是保障范围不同，香港的旅行团紧急援助计划中，不论旅行社是否负有赔偿责任，只要发生意外，就可在一定限额内赔付旅游者意外发生地的医疗开支、殓葬事宜或运送遗体/骨灰开支、亲属前往探视开支，内地旅行社责任保险中，旅行社可以结合自身实际选择保险产品，虽然在无责任保险方面有所扩充，但主要仍限于旅行社负有赔偿责任的情形，但仅就责任理赔来讲，保障范围比香港更宽；四是赔偿程序不同，香港旅行团紧急援助计划只向议会或赔偿基金管理委员会申请即可，内地则一般要经过保险公司的认可，参加统保示范项目的，还可能要经事故鉴定委员会和调解处理中心鉴定。
    （3）违约保障。前面已经谈了旅行社破产、解散或者倒闭情形下旅游者的权益保障问题，这里着重要谈的是旅游行程中旅行社严重违约时，如何保障旅游者权益问题。香港设计了旅游业议会品质保障基金，但因为议会组织章程及其工作机制的约束，即会籍管理作用的有效发挥，实际上这项基金很少启用。内地的旅行社责任保险和旅行社质量保证金在这方面都间接或直接地发挥着一定作用，就旅行社质量保证金来讲，它规定旅行社违反合同约定，侵害旅游者合法权益，经旅游行政管理部门查证属实或者经司法部门认定的，可以使用或划拨。尽管目前很少采用“行政划拨”方式，但旅游者提起民事诉讼或仲裁，通过“司法划拨”方式保障自身权益，是没有任何障碍的。
    （四）思考
    
    内地旅行社质量保证金制度已经实行了16年，发挥了两方面的作用：一是起到了提高旅行社门槛的作用；二是起到了保护旅游者权益的作用。但应当看到，其保护旅游者权益作用的发挥并不充分，原因包括很多方面：一是《旅游投诉处理办法》规定了旅游投诉处理原则上实行调解制度，调解不成，旅游者一般要诉诸仲裁或者诉讼；二是《旅行社条例》规定旅游行政管理部门可以“使用”，《旅行社条例实施细则》在规定使用方式时用了“划拨”一词，但能否解释为“行政划拨”尚不明确，加之对行政复议和行政诉讼的畏难情绪，使得其也较少使用；三是因旅行社质量保证金一定程度上具有威慑作用，一般情况下，旅行社能够自愿履行赔偿义务。旅行社质量保证金制度应如何发挥应有作用，将来走向如何，会否为旅行社保险所取代等，需要我们进一步研究。
    二、投诉处理
    （一）香港
    在香港，旅客与旅行代理商之间的纠纷处理机构有香港法院、仲裁庭、小额钱债审裁处、消费者委员会及香港旅游业议会。旅游业议会处理旅游投诉，以方便快捷、节时省钱的特点，受到众多旅游者的青睐。消费者委员会或旅游发展局接到相关投诉，也会转给旅游业议会处理。旅游业议会处理旅游投诉有特殊程序，以处理主体分类，分为三个阶段：
    （1）议会办事处调解。议会办事处接到旅客投诉，经初步审核（主要是证据审核）决定受理后，以书面形式对纠纷进行调解。
    （2）消费者关系委员会决定。旅客如不接受调解方案，该纠纷则转由议会的专业委员会——消费者关系委员会处理。消费者关系委员会采用简易程序或召集7名委员（一半以上为行业外委员）召开小组会议，综合旅游者和旅行代理商的书面资料做出决定。
    （3）上诉委员会决定。旅行社如对消费者关系委员会做出的裁决不服，可在14天内提出上诉，由上诉委员会做出最后裁决。上诉委员会每次会议都由三名政府委任成员（一名担任此次会议主席）和两名业界人士组成，上诉旅行代理商和消费者关系委员会代表出席会议。
    （二）内地
    
    内地旅游服务质量纠纷的处理途径同样包括和解、调解、仲裁、诉讼等方式。内地处理旅游投诉的机构主要为各级旅游质监执法机构。处理方式如下：
    （1）调解。旅游投诉处理机构在查明事实的基础上，按照自愿、合法的原则进行调解。双方达成调解协议的，旅游投诉处理机构制作《旅游投诉调解书》，载明投诉请求、查明的事实、处理过程和调解结果，由当事人双方签字并加盖旅游投诉处理机构印章。调解不成的，终止调解，旅游投诉处理机构向双方当事人出具《旅游投诉终止调解书》。
    （2）做出划拨旅行社质量保证金决定或建议。在下列情形下，经旅游投诉处理机构调解，投诉人与旅行社不能达成调解协议的，旅游投诉处理机构应当做出划拨旅行社质量保证金的决定，或向旅游行政管理部门提出划拨旅行社质量保证金的建议：一是旅行社因解散、破产或者其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的；二是因旅行社中止履行旅游合同义务、造成旅游者滞留，而实际发生了交通、食宿或返程等必要及合理费用的。
    （三）对比
    
    香港和内地对于旅游投诉的处理存在很多相同之处，如都采用调解的方式，旅游者不满意可再申请仲裁或提起诉讼等。但也存在很多不同之处，小的方面如香港投诉时效的计算可以从旅客向旅行代理商投诉算起，投诉处理不采用现场调解等，大的方面主要包括如下几个方面：
    1.投诉处理主体。（1）香港：香港旅游业议会作为具有行业协会属性的组织，其处理旅游投诉本质上来讲是实现旅游代理商监管、保障行业共同利益的一个手段。因此，尽管其是站在客观中立的立场处理旅游投诉，却一方面被公众质疑偏袒旅行代理商，另一方面又被会员质疑没有有效维护旅行代理商的利益。（2）内地：内地处理旅游投诉的机构主要是旅游质监执法机构，因其地位的中立性，处理旅游投诉的公正性更容易被公众认可。
    2.结果可期待性。（1）香港：旅客如果坚持要求由旅游业议会处理旅游投诉，消费者关系委员会和上诉委员会会综合各种情况做出处理结论，尽管旅客对于处理结果可能不满意，但其对于议会投诉处理结果是可期待的。（2）内地：内地对于旅游投诉的主要处理方式是调解，调解不成可诉诸仲裁或者诉讼，如何实现调解与其他处理方式之间的衔接、提高处理效率和权威，是内地正在探索的一个问题。
    3.处理依据标准。（1）香港：旅游业议会对于旅客投诉的处理，特别是对于赔偿事宜制定了一套内部掌握的标准，该标准不对外公布。（2）内地：旅游投诉处理机构处理旅游投诉，除依据相关法律法规以外，就赔偿事宜还可参照国家旅游局制定的《旅行社服务质量赔偿标准》，标准作为指导性文件向社会公布，旨在引导旅行社规范经营、引导旅游者理性消费。
    （四）思考
    
    应当说，旅游者无论采取哪种纠纷处理方式，都希望有一个结果，当然最好是令其满意的处理结果，对这种结果的期待关系到旅游者的满意度，进而关系到投诉处理机构的形象。香港解决金融纠纷采取的“先调解、后仲裁”方式，因其在调解不成后可直接进入仲裁程序，而值得内地借鉴。如何将旅游调解与仲裁或者诉讼衔接起来，是内地在畅通旅游投诉渠道专题研究中需要认真考虑的问题。
    （作者单位： 国家旅游局）