共容利益：社区参与旅游发展之利益协调（下）

    5  共容利益：社区参与旅游发展之利益协调
    诺斯(1999)的“政府悖论”早已指出，政府既是经济增长的关键，也是人为经济衰退的根源。政府行为之所以对经济增长具有两面性，源于政府主体的目标函数差异。就政府机构而言，中国共产党领导的人民政府是最具广泛共容利益的组织，理应通过“扶助之手”来管理国家和治理社会，以维护并增进社会公共利益为己任。然而，现实中作为政府机构代理人的官员从自利性出发，往往受所谓“狭隘利益”引导而伸出“掠夺之手”，不但导致共容利益的丧失，蜕化成为狭隘利益集团，甚至于假以“扶助”的名义行“掠夺”之事实。奥尔森由此指出：“当存在激励使人们去攫取而不是创造，也就是从掠夺而不是从生产或者互为有利的行为中获得更多收益的时候，社会就会陷入低谷”(奥尔森，2005)。此时，唯有打破这种特殊利益集团才能够摆脱低效和停滞的困境。由于在现实中，任何一个人以及由人组成的组织，采取什么样的行为，在很大程度上是由制度来界定的，同时，也介于政府行为对经济和社会发展具有压倒性的影响。因而限制和预防共容利益狭隘化的关键，就是必须从政府的激励机制出发，重新安排资源配置方式和权力结构，建立一个能给予共容利益最大决策权的政治体制和经济发展机制，即所谓“不破不立，破立结合”。
    从“破”的方面来说，利益集团不可能自动消失，也不应该使用强制的方法加以消除，但却是可以控制的。对此，政治学者们大多倡导“遏制与平衡”策略，如大力惩治官员腐败，通过法律法规和政策等手段，严格限制和整合各种利益集团；增强农民的政治参与权，以制衡并稀释强势派别的力量等等。从“立”的方面来说，中央政府凭借其政权力量可以强制进行某些制度创新和变迁，通过改变激励的方向，预防“分利集团”的产生，引导各阶层在自利的基础上走向利益共容。
    第一，以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，改革现有的组织制度和官员晋升激励制度，树立新型的政绩观，有效预防共容利益弱化和狭隘化的倾向。在利益博弈过程中，官员在资源、信息、权力等方面的优势，使他们比一般组织和个人具有更大影响力，在利益分配中占据主导地位。这就给商人集团的寻租行为和政企的合谋提供了动因。以经济绩效为主的考核机制则成为地方官员的积极性被商人利益集团俘获的原因。而土地产权界定的模糊性又为这种剥夺提供了机会。多个因素的结合，就导致了地方官员和开发商合谋，以“民主”或“公共利益”的名义向农民阶层掠夺利益。可见，狭隘利益集团的产生、收益分配失衡的主要原因之一正是在于最基本的组织制度和激励制度出现了漏洞，必须从根本上加以完善和改进。与其自下而上的暴力革命，不如自上而下的改良。其中最重要的就是需要通过合法的制度设计增强预防和抵制官商勾结的负反馈的力量，如建立起新型的中央-地方关系；在科层关系上通过明晰规制机构的责任权利，减少规制机构的责任交叉，由此降低合谋的概率和难度；以及构建合理的政绩考核制度，如对地方官员的晋升考评，不仅要将本辖区内的人口、资源、环境保护指标纳入其中，还应将各地方政府为本地民众服务的质量纳入其中，弱化对经济绩效的要求，同时积极引入社会评价体系，以减少官员“眼光向上”和政企合谋的可能性。
    第二，发展参与式民主，让社区居民真正参与到旅游发展中去。长期以来，面对财产权利受侵犯，社区居民得到的唯有微薄的金钱补偿。学界也都认为应该“对被边缘化的弱势群体给予必要的扶持和救助”。许多社会冲突也正是通过增加社区居民的金钱补偿而得以解决。但是，扶持和救助的最关键之处并非直接的金钱补偿，而是需要提供权力供给(冯舜华，等，2001)，即社区增权——通过权力的再分配，使那些当前被排除在政治和经济过程之外的社区居民能真正被包含进来，能够参与到与旅游有关的谈判和决策中，以保护社区的利益。可以说，社区参与是一个在现行制度下，最优的防止官僚集团与开发商合谋的措施。值得注意的是，虽然目前有许多地方也正在推进社区旅游或旅游业社区参与，如“参与旅游经营”或“村民动员大会”等，但这种参与实质上还处在被操纵的低层次，不仅与真正的社区参与背道而驰，而且会打击人们的参与热情，甚至引发他们对政府执政合法性的质疑。真正的社区参与需要立足于公民参与；社区参与最真实的形式是政治分权。必须通过公民的塑造、政治增权以及与之相关的基础性、程序性和支持性制度的建设与实施，增进社区居民的政治权能和力量，打破“强国家，弱社会”的局面，才能真正推进社区参与的发展，走向社区自治。
    第三，加强现代法治国家的制度建设，增强对财产权利的法律保障。政治学认为，分配带有明显的阶级偏私性——分配结果有利于统治者或某个集团的根本利益。收入分配改革不仅难在是利益之争，关键是要在既得利益集团的强烈反对下，又要依靠这些既得利益集团来实现制度变迁(管清友，王亚峰，2003)。因此，对分配正义的维护，除了政府组织制度、激励制度的变迁外，还需要有外来强大力量的干预和支持。这就是以权利为保障，用法律的力量来扼制国家行政权力对产权的干预和控制。经济繁荣必须具备两个基本条件：第一，存在可靠且明确界定的财产权利和公正的契约执行权利；第二，不存在任何形式的强取豪夺(奥尔森，2005)。只有建立有效率的符合大多数农民利益的土地财产制度，以保障农民在旅游开发中的财产权利，并为各种利益主体提供合法、有序、高效的制度环境与博弈规则，才能引导它们在追求私利的过程中走向共容利益。
    6  研究结论与贡献
    经济推动政治，政治控制经济。收益分配问题绝不只是单纯的经济问题，而是涉及政治和社会制度的“正义”问题。以往对于收入分配问题的研究往往局限于初次分配、再分配等领域，或者把其原因泛化为权力配置资源等一般性的制度安排，并没有细化及回答这种制度安排的结构。本文从制度与行为的互动式研究人手，把宏观制度研究与微观行为分析连接起来，将分配的政治过程内生化、模型化，展现了在农村旅游发展中，各利益主体——政治精英、商人利益集团、社区农民为实现各自的目标价值，在制度激励和约束下就利益的分配进行重复博弈的动态过程，真正从实质上揭示了农村旅游收益不平衡产生的制度性根源，以及不平衡的权力格局形成的过程，较之前的研究更好地解释了社区参与失败和收益分配不平衡的原因，为探讨实现旅游发展中的分配正义问题提供了坚实的微观基础和制度改进路径，也为解决中国日益扩大的收入差距问题提供了富有启示性的思路与建议。
    在当今中国，利益集团和集团利益已经普遍存在。在农村旅游发展中，由于政府实质上掌握着最重要的旅游生产要素——土地，导致商业资本与权势阶层联结成为一个狭隘利益集团，瓜分了旅游收入这块“蛋糕”，剥夺了农民的利益，从而直接导致了底层农民的“暴力”抗争行为。表面上，权力不平衡是导致利益失衡的直接原因，但更深刻地源于国家的政治、经济、法律制度设计偏重于增长而未能有效地维护个人和社会的正当利益。冲突的起因是分配，而实质乃是正义与非正义之争，制度则充当了引导其走向的中间变量。就此而言，仅仅依靠金钱补偿，或者调整收入分配政策或税收政策根本不可能达到或实现分配正义的目标。分配正义的实现需要一系列根本性的制度变革，甚至需要一种霍金式“大设计”的眼光和气魄，“从顶到底”地建立一个能给予共容利益最大决策权的政治体制和经济机制，包括树立新型的政绩观、调整政府机构的科层组织关系、设计合理的官员的考核制度、加强参与式民主制度建设等等。当然，最根本性的是要致力于建立和维护一个公正而有效率的产权制度。
    注释：
    ①自古希腊先哲苏格拉底提出分配正义理念以来，历史上关于分配问题的论著浩如烟海，流派众多，学说纷呈，难以尽述。分配正义问题不仅是伦理学中的一个核心概念和中心论题，也是现实社会生活中必须解决而又难于解决的问题。对于这一问题在现实领域的探讨，形成了经济学以效率为核心和政治学以正义为核心的截然不同的理论进路。经济学将分配问题与所有权问题及分配在生产方式中的位置联系起来，探讨收入分配如何影响效率，进而影响全社会福利和财富的增长。政治学强调权力关系是分配的主要决定因素，认为分配带有明显的阶级偏私性——分配结果有利于统治者或某个集团的根本利益，从而在分配正义上形成了罗尔斯以国家干预为核心和诺齐克以权利保障为核心的学术取向。尽管经济学和政治学各有侧重，但两者都将分配问题超越于哲学和伦理问题，与社会制度问题紧密地联系在一起。
    ②“社区参与”的另一主旨是文化和环境资源保护。
    ③在这里，资源泛指为满足主体实现其目的所具有的或可资利用的一切条件，包括法律规范、关系、技术、机构、组织、文化、资金、劳动力等要素，以及权力。
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    （作者单位： 中山大学旅游学院）