欧盟金融稳定制度的改革与发展问题分析

汤柳/王旭祥

        欧元区的金融稳定关系到欧盟金融一体化的进程以及欧元的安全。然而欧元区货币体系的一个重要特征就是货币政策的决策权上交给超国家机构，而金融监管和金融稳定的责任却留在了各成员国的手中。虽然最优货币区理论并没有涉及关于最优货币区的金融稳定问题，但事实上，这样的制度设计会导致很多问题，也引发了很多争议，尤其在2007年美国次贷危机的爆发对欧盟产生巨大冲击，欧盟深刻认识到欧盟分散的金融稳定责任体系不利于金融体系的稳定，与欧盟金融一体化以及全球性的金融市场也不相匹配。因此危机之后，加强金融稳定的协调与合作成为危机后欧盟金融稳定的主要发展方向。
        一、危机前的欧元区金融稳定制度安排及其问题
        （一）各成员国分别承担金融稳定责任
        欧元区分散的金融稳定责任在金融稳定的政策工具方面可以得以表现（见表）。在预防措施方面可以看到，金融监管的责任是由各国分别成立的金融监管机构负责，欧洲中央银行和各国分别定期发布相关的金融稳定报告。为了配合金融市场的一体化进程，欧盟在金融融合过程中，强调对银行业、证券业、保险业单一内部市场的金融监管法律协调。先后在1999年欧盟委员会颁布了《欧盟委员会金融服务行动计划》（The Financial Services Action Plan of the European Commission）以及2000年启动的关于欧盟统一金融监管制度安排的莱姆法路西框架（Lamfalussy Framework），并建立欧盟层面的监管协调机构来推动各国金融监管的协调。在危机管理方面，欧盟的分散程度是相当高的。除了作为超国家中央银行机构的欧元体系通过向货币市场提供流动性来发挥统一以外，在需要财政资金的机构的救助方面是没有统一超国家机构或者是统一行动约束的。因此，此次危机中的注资、银行资产购买、掉期以及银行负债担保等危机管理行动都是基于各国行动的基础上。
        
        （二）分散化欧元区金融稳定制度存在的问题
        欧洲中央银行在危机管理中的权利与义务的不匹配。欧元体系在此次金融危机中扩大了抵押体系的合格机构的范围，也就是说有更多的金融机构可以进入欧元体系的货币政策操作体系获得流动性资金。然而在欧元区不断加强的金融一体化过程中，完全可能有一半或者更多的银行其总部设立在其他的国家，为了防止出现单个银行的经营问题而引发银行挤兑问题，分散化监管机构往往不愿意披露有关信息或者信息披露不充分。如果央行作为最后贷款人，应当在金融危机期间把资不抵债的银行与仅仅是流动性不足的银行区分开来。要实现这样的目标，就必须要了解整个欧元区（欧盟）的监管当局的信息，否则将会阻碍其迅速采取行动。由于欧洲中央银行不是统一的金融监管机构，欧元区也不存在其他统一的监管机构，欧洲中央银行不能从超国家层面上获得相对更加客观的有关金融监管的信息，而只能实现给予所有金融机构相同的流动性供给。因此，欧元体系，尤其是欧洲中央银行在金融危机管理中充当了最后贷款人的角色，却没有保障其获得充分监管信息的权利。正如欧洲中央银行执行董事会成员比尼·斯马吉（Lorenzo Bini Smaghi）所言，错综复杂的各国监管制度和单一的货币并不能有效地实现对问题银行的信息披露。
        分散的金融稳定制度使欧盟陷入金融政策的三角困境。在货币政策方面，根据蒙代尔的有关汇率稳定、资本流动和自主的货币政策之间存在的不可能三角定律，Thygesen(2003)and Schoenmaker（2005）提出在金融政策方面同样存在稳定的金融体系、一体化的金融体系和分散的各国金融稳定政策之间的不可能三角定律。在此基础上，Schoenmaker（2008）根据欧洲中央银行关于金融稳定的定义以及有关欧元区金融一体化发展程度，建立了三者之间的模型，并运用了此次金融危机中的欧盟的实例对模型做出了相关分析。分析认为作为决策者只能在稳定的金融体系、一体化的金融体系和分散的各国金融稳定政策之间选择二者相容因素，而并不能保证三者一致性。欧盟一体化的形成、全球化的趋势、金融稳定的重要性是必须需要肯定的因素，而欧洲中央银行的建立在预防政策以及危机管理中发挥了重要作用，但是各国分散的金融监管和稳定机构使得金融稳定的状态并不能保持稳定。自欧元启动之后，欧盟尤其是欧元区金融一体化发展迅速，由于分散金融稳定政策的存在，为了实现金融体系的稳定，危机后欧盟的金融一体化进程会出现了放慢的趋势。根据2009年4月的欧盟金融一体化报告，在金融危机爆发之后，由于流动性风险和信用风险的加大，过去一体化发展最快的无担保市场和债券市场的跨国交易受到了较大的影响，一体化进程出现了放慢的趋势。
        多边主义形成较大的协商空间不利于危机的及时处置。欧盟金融一体化的深入需要危机中欧盟各国统一行动，但是由于缺乏对危机的统一认识和危机管理和救助的金融稳定协调与合作机制，在应对危机中由于各国意见分歧而显得效率低下，在本次危机蔓延欧洲，比起各国的分别行动，欧盟的联合救市行动显得比较迟缓。因此，虽然欧洲央行行长特里谢表示“在当前如此不利的外界环境中，各国央行已经做到了力所能及的一切，我们的所有政策都是恰如其分的”，但是遭到众多长期关注欧盟经济问题的经济学家们的批评，认为缺乏明确的救市方针指导。
        二、危机后欧盟金融稳定制度的改革进展
        （一）加强欧盟成员国之间应对危机的金融稳定合作
        此次危机使欧盟更加深刻地认识到，欧盟国家金融稳定合作机制的缺乏严重影响危机救助的效率与效果。在危机发生之后，欧盟理事会于2007年10月年通过了跨国金融危机管理的九项原则，随后在2008年6月，欧洲各成员国的监管当局、中央银行以及财政部联合签订了关于危机管理和处置合作备忘录，成为欧盟成员国的在危机中联合行动的共同纲要，备忘录建立了对金融危机系统评估的统一分析的框架，设计了一系列的指标体系，对金融危机的金融市场、金融机构、金融基础设施以及实体经济的影响以及动荡的进一步的延伸作出评估；在统一实践指导方针中给出了在金融危机发生时各成员国行动和程序上的统一理解，对在危机发生时各成员国政府的信息共享、系统评估的操作、政策决定的协调以及管理金融危机中各国的任务分配等方面的操作程序做出了规定。从金融稳定合作的内容来看，欧盟主要的工作仍然停留在统一与协调各国行动的层面上，由于金融监管与稳定职能的分散化以及没有统一的财政预算，在金融危机的过程中，除了欧洲银行在危机管理中可以进行流动性供给，危机预防和救助只能依靠各国政府；考虑成立跨国稳定小组（Cross-Border Stability Group，简称CBSG），建立跨国合作机制。跨国稳定小组的主要任务之一是各国金融监管当局的监管合作及对系统性风险的统一认识。这些关于金融稳定合作的安排有利于促进欧盟国家关于金融危机的统一理解、行动，提高成员国共同应对危机的效率和能力。
        （二）建立宏观风险监管部门，强调欧洲中央银行与各监管当局的沟通与联系
        2009年6月19日，欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》，这是危机以来欧盟最为重大的改革事件。欧盟认识到在面临相互作用的、复杂的、部门内和跨部门的系统性风险时，金融体系非常脆弱。欧盟认为应当成立相关机构对各种相关性系统风险进行综合评估，定期向欧盟财经理事会(EU Finance Council，ECOFIN)报告，形成初步的关于系统性风险分析交由欧盟理事会讨论，并提供及时的政策建议。基于这样的要求，欧盟成立了欧盟系统风险委员会（European Systemic Risk Board，简称ESRB）作为宏观监管部门，控制系统性风险。欧盟系统风险委员会在欧盟层面上负责宏观性的审慎监管，监控和评估在宏观经济发展以及整个金融体系发展过程中出现的威胁金融稳定的各种风险，识别并对这些风险进行排序，出现重大风险时发出预警并在必要时向政策制定者提供包括法律方面的各种建议和措施。欧盟系统风险委员会是一个独立的没有法人地位的监管机构，其一般董事会由成员国央行行长、欧洲中央银行行长、三个欧盟金融监管当局的主席以及欧洲委员会的一名委员组成，此外还包括没有投票权的经济与金融委员会（EFC）主席以及各国监管当局的代表。这表明欧盟认为系统风险监管中需要加强监管当局和中央银行之间的联系以及对中央银行在欧盟宏观审慎监管方面的重要作用。
        （三）积极推动欧盟有关加强金融稳定协调与合作的立法修改
        为了配合欧盟加强金融稳定合作的趋势，欧盟委员会正在着手对相关法律的修改提出意见，以提交欧盟理事会和欧洲议会，主要包括：对资本要求指令的修改提案，就如何启动财政资金救助的条件以及程序等公共财政实行救助的相关法律提出修改建议；明确监管当局、央行和金融机构的在信息交流与合作中的义务，提高东道国的信息权和涉及范围，推动监管当局在危机中相互合作和及时相互参与；对关于危机管理工具操作的修改建议，以保证在银行出现流动性危机时，可以比较便利地实现跨国银行集团的资产转移以及存款保险制度的改进，以保护存款者利益，明确定义“对经济产生巨大威胁”的银行危机，以对政府何时进行救助行动提供统一规定，以及提出对重组和清算的信贷机构的欧盟指令延伸到其分支机构，使跨国重组及清算银行集团能够考虑所有利益方的权益。在预防性金融监管方面包括改革欧盟监管体系的方案以及修改资本要求指令的提案，以加强金融体系风险管理，降低风险暴露，保护存款者利益以及提高对跨国银行的监管水平。
        三、对欧盟金融稳定制度改革与发展的评价
        （一）加强欧盟层面的金融稳定协调有利于欧盟一体化的推进和欧元的稳定。欧盟建立了以欧洲中央银行为核心的金融稳定监控机构的建立、加强各国的金融稳定合作机制以及对于欧盟金融稳定立法的修改，有利于加强各国监管当局的信息沟通，及时了解欧盟的金融运行状况，促进了各国的金融监管与稳定的协调合作，克服了危机前分散化金融稳定责任中出现的信息不对称以及对危机处置的效率低下。欧盟层面加强金融稳定合作有利于欧盟一体化进程的继续和欧元的安全与稳定，从而为欧元区的进一步扩大创造了有利的制度条件。
        （二）金融稳定制度协调在各国的利益博弈中艰难前行。金融危机的爆发以及对于危机的处置使欧洲意识到应当完善欧洲金融稳定体系，促进欧盟层面的金融稳定制度协调，但是这样的改革存在着多方面利益的冲突。由于此次机构改革不涉及各国财政权力，欧盟系统风险委员会是一个独立的没有法人地位的监管机构，因此它的实际权力令人担忧，此外，由于各国利益的冲突使得各方对于改革的最终效果心存疑虑。例如，虽然关于建立欧盟系统委员会的方案获得欧盟理事会的最终通过，但作为非欧元国家的英国，在初期曾强烈反对该方案，其原因主要在于不愿欧盟过多干预其金融市场及监管。因此，只有金融监管与稳定的改革的细节达成共识，才意味着改革的最终落实。
        （三）在可以预见的未来，统一的金融稳定制度恐难形成。虽然危机让欧盟认识到分散化金融稳定制度存在的问题，并积极加强欧盟层面的金融稳定协调，但是分散的财政体制阻碍欧盟统一金融稳定制度的实现。统一的金融稳定政策的主要问题在于要实现统一的财政体制。统一财政政策能够通过财政转移减轻外部冲击的影响，但是这样的制度框架往往会引发“道德风险”问题，在不少国家政府预算实行从产出高增长向产出低增长地区的自动转移支付制度的长期化趋势，在统一的欧洲层次，预算集中化是基本不可行的。因此，马约并没有为财政政策的管理建立任何新的超国家机构，也没有对建立一个类似于联邦制的统一财政体制作任何规划。因此分散的财政政策也意味着危机来临时各自主张的危机管理政策。

【原文出处】《浙江金融》(杭州)2009年10期第13～14页
    【作者简介】汤柳，中国社科院金融研究所；
        王旭祥，中国人民银行银行上海总部。