关于进一步加强内蒙古地方政府债务管理的思考

今年年初以来，美国、意大利、希腊等国家先后爆发了政府债务危机，引起了世界各国的高度关注，很多国家已经开始密切关注本国政府债务情况，并就加强政府债务管理采取了各种措施防范和化解危机。我国作为经济发展中国家，近年来为支持经济快速发展，地方各级政府通过各种形式举借了大量的政府债务。据统计，截至2010年底，我国地方政府债务余额已达107175亿元，负债率达到了26.9%，总债务率达到了70.5%。虽然我国地方政府债务风险目前还是处于一个可控状态，较世界上公认的债务警戒线还有一定距离。但其债务规模庞大，潜在的风险和危机已经开始凸显，不仅影响了地方政权的正常运转，也引发了一些社会问题，限制了构建和谐社会的发展进程。加强地方政府债务治理，防范和化解地方政府债务风险已成为我国当前急需解决的问题。本文以内蒙古自治区为例，研究地方政府债务运行情况及存在的问题，客观分析地方政府债务的成因及影响，并努力寻求防范和化解风险的方法和措施。
    一、内蒙古地方政府债务基本情况及存在的问题
    (一)基本情况。截至2010年末，内蒙古地方政府性债务余额已达2841.7亿元(不含粮食企业政策性挂账113.2亿元和供销企业政策性挂账4.1亿元)，较2009年增长了19.3%，占2010年全区GDP的比重为24.5%，低于全国平均水平2.4个百分点。其中，自治区本级债务余额为561.2亿元，占全区债务总额的19.7%；盟市级以下债务余额为2280.5亿元，占全区债务总额的80.3%。全区政府性债务中，政府负有偿还责任的债务1978.3亿元，占全区债务总额的69.6%；政府负有担保责任的债务760.6亿元，占全区债务总额的26.7%；其他相关债务102.8亿元，占全区债务总额的3.7%。全区总债务率为92.4%，高于全国平均水平22个百分点。其中，政府负有偿还责任的债务率为64.3%，高于全国平均水平12个百分点；政府负有担保责任的债务率为28.1%，高于全国平均水平9.9个百分点。全区政府债务偿债率为12.9%，其中，地方政府负有偿还责任或担保责任及其他责任的债务逾期率为3.5%。总体上看，全区地方政府债务率、偿债率均低于100%和20%的国际公认控制标准。
    (二)存在的主要问题。从内蒙古全区债务总体情况和区域分布特点等方面看，存在以下问题：
    1.全区总体债务可控，但部分地区政府负有偿还责任的债务率、偿还率较高，存在偿债风险。目前，全区12个盟市中政府负有偿还责任的债务率超过100%的有鄂尔多斯市，其债务率为148.7%，高出控制标准48.7个百分点。全区101个旗县中，有18个旗县区债务率超过100%，最高的是包头市东河区为199%。偿债率超过20%的盟市是包头市，为20.2%。有19个旗县偿债率超过20%，最高的是鄂托克前旗，偿债率为43.7%。
    2.债务管理不规范。大部分盟市、旗县未将政府负有偿还责任的债务纳入预算管理中，没有建立统一的债务收支计划，债务统计不完整，信息资料不准确，甚至存在虚假信息，缺乏有效的管理制度和风险预警机制。
    3.违规取得、使用债务资金现象较为严重。债务举借立项手续不健全，未严格履行审批程序，政府约束机制不强。部分地区存在通过提供虚假资料等方式违规取得和使用债务资金的现象。据统计，截至2010年底全区共查出违规取得债务资金39.7亿元，约占债务总额的1.4%；存在违规使用债务资金约为32.9亿元，约占债务总额的1.2%。
    4.存在债务资金闲置浪费现象。据统计，全区债务举借后资金闲置在半年至一年的有26亿元，约占债务总额的1%；资金闲置一年以上的有33.2亿元，约占债务总额的1.2%。闲置期间累计支付利息3.4亿元，约占累计支付利息总额的1.5%。
    5.融资平台公司运作不规范，偿债能力低。目前，全区共有各类融资平台公司135家，其中127家负有政府性债务830亿元。负有政府性债务的127家公司中，有32家注册资本金不到位或抽逃资本等54亿元，有40家亏损、47家利润为零。
    二、地方政府债务成因分析
    近年来，我国正处于经济和社会改革快速发展阶段，各方面都需要大量资金支持。而受种种宏观调控因素的影响，使得本来经济总量小、收支矛盾突出的地方财政特别是基层财政更加“捉襟见肘”，调控经济和支持社会事业发展的能力被严重削弱。为满足日益增长的社会事业和经济发展支出需要，地方政府不得不走上举债道路，而当举债行为缺乏强劲有力的机制约束时，债务规模便难免失控。
    (一)财政体制方面的原因。一是1994年的分税制改革使得财政的集中度大幅度提高，但是事权划分却仍不清晰。据初步估算，仅在2000年至2010年间，内蒙古全区因体制累计短收约800亿元，其中，增值税、消费税、所得税返还被省级集中了约60亿元。近年来各项改革力度不断加大，地方政府经济建设投入增加，财政支出增长速度大大超过收入，支撑经济运行的财力匮乏。二是现行的转移支付制度还不完善，上级对下级财政特别是省以下财政的转移支付力度不能满足地方正常运转需要。三是财政、金融体制不健全，导致地方政府只能通过各种非正规渠道直接或间接地借入内外债务，违规融资来解决支出压力，使得地方政府债务逐年快速增加。
    (二)行政管理体制方面的原因。一是行政管理体制改革的减人、减事、减支效果不明显，人浮于事、行政效率不高的状况一直没有得到很好的解决，财政支出压力较大，支出刚性较强，财政负担沉重。为弥补财政支出“硬缺口”，各级地方财政不得已四处举债，最终陷入了“拆东墙补西墙”和“借新债还旧债”的恶性循环之中。二是政府职能界定不清，财政性资金过多地投入生产性、竞争性领域，使地方财政承担了本应由市场承担的风险。三是现行的政府绩效评价和监督体系不完善，个别地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，不惜融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设，加之监督管理的缺位，最终使得地方政府因无法偿还债务而背上了沉重的包袱。
    (三)投融资体制方面的原因。目前，我国正处于城镇化建设和改造快速发展阶段，需要大量的基础建设资金。由于城市建设和改造属于公共事业，存在投资期限长、收益低等特点，企业不愿介入，社会资金又无法有效引入，只能由财政资金解决。而地方政府又难以依靠正常财政税收支持城市公共发展，因此只能通过举债方式筹集资金。但我国目前财政金融体制尚不健全，作为市场上的一个重要的融资主体，地方政府又缺乏必要的融资渠道，在不得已的情况下，只有借助融资平台，以政府信用作为担保，向银行、企业借款或通过各种非正规渠道进行变相举债，以解决政府财力紧缺的问题。而不规范的举债行为，也从某种程度上加大了政府债务的压力。
    (四)政府债务管理制度方面的原因。长期以来，地方政府对债务问题缺乏足够的认识，没有成立统一的债务管理机构，政府债务管理权限分散于计委、财政、监察、审计等部门，各部门的管理权限不同，管理侧重点也不同，这样实际上达不到规范管理的效果。同时，由于没有建立借债举债信息披露和监督机制，对于举债没有相应的评估机制，导致地方政府或相关部门随意举债的现象时有发生，债务规模不断膨胀。
    (五)宏观政策方面的原因。受市场经济体制和宏观调控影响，使地方经济发展和财政收入增长遇到了困难，在财力严重不足的情况下发展社会事业难免走上高负债道路。一是“五小”企业关闭，断绝了一些地方政府的财源。上世纪90年代初，以“五小”(小水泥、小煤炭、小玻璃、小钢铁、小造纸)为特色的小企业红极一时，成为基层财政收入的重要支柱。从1999年开始国家调整了有关产业政策，对“五小”企业进行关停并转，由于缺乏后续骨干财源企业支撑，基层财政出现了严重赤字问题。二是中央出台税收减免政策，直接影响了地方财力。据统计，内蒙古全区每年因税费减免退库约占当年地方税收的1.9%。加之农牧业税“零”税收及地方政府免除了乡村镇提留等各项收费收入，直接导致地方财政，特别是乡镇一级财政收入严重短收。三是政策性增支因素不断出台，增加了各级地方财政的平衡难度。近年来，国家和自治区相继出台了增加公务员工资、实施出口退税改革、加大社会保障力度、增加计划生育、公共医疗卫生和义务投入、实行税费改革、义务教育、剥离企业办社会职能等增支政策和措施。而这种“上面出政策，下面出钱”的做法，进一步加大了地方财政的支出压力。
    三、地方政府债务对宏观经济和政策的影响
    (一)绑架财政货币政策。中央财政政策和货币政策的调控空间受到限制，特别是货币政策，为控制通胀，需要采取紧缩的货币政策，但顾及地方政府的债务可持续和还本付息负担又不能过紧，尤其是不能简单提高贷款利率。因此只能采取折中的方式，即采取以稳定货币供应数量和信贷占GDP比为主的改进型货币政策，而这种政策在实施中缺乏强有力的调控力度，往往达不到预期效果。
    (二)挤占企业投资和社会消费。一是挤占了用于企业投资和社会消费的贷款额度。为控制通货膨胀，央行不得不重新拿起信贷规模控制的手段，但地方政府贷款中的相当部分是不能违约只能展期的贷款，为控制银行总体贷款规模，减少社会流动性，只能通过调整银行的信贷结构，挤占用于企业投资和家庭消费的贷款额度，从而限制了企业和社会消费的发展。二是推高名义利率。地方政府的过度负债和开支会推高通胀和名义利率，增加借贷成本，对投资和消费都会产生挤出效应。三是加重家庭和企业的纳税负担。政府不创造财富，只是分配财富。不论是地方政府自行还贷还是中央财政救助，最终的还债人始终是纳税人。地方政府目前欠债越多，未来家庭和企业纳税负担就越重。
    (三)严重影响后续投资增速。随着政府主导的“4万亿”基础设施项目的陆续完工、商品房投资增速在调控中跌落、通胀常态化导致的货币信贷紧缩行为持续，以及融资平台风险管理导致地方政府杠杆调控效率降低等，我国的基础设施建设类固定资产投资增速将会出现明显下滑。过高的投资率逐步会演变成通胀、政府债务膨胀、银行坏账上升和经济内生动力枯竭，靠扩张的财政维持经济增速是不可持续的。
    (四)阻碍经济结构调整。地方财政负担上升的后续效应还会对经济结构改革造成负面影响。经济结构调整意味着政府需要通过减少税收和提高工资等实现收入在国家与居民之间的再分配，从而提高个人收入水平，增加消费。但政府财政负担上升大大压缩了收入再分配的空间，甚至不利于增加政府在社会保障等方面的支出。
    四、相关建议
    (一)健全地方政府债务管理制度。一是尽快出台地方政府性债务管理办法，改变多头举债、规模失控、调控不力的局面。财政部门实行债务统一规范管理，建立健全债务信息披露制度，杜绝无序举债行为，处理好加大投入与合理确定举债规模、确保偿债能力之间的关系，保证债务资金能够得到合理、合规使用，充分发挥其促进经济社会协调发展的作用。二是各级地方政府应摸清本级政府债务的总体规模、负债结构、风险等级、偿还债务能力，及时准确地掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金的使用情况，并会同有关部门加强监督检查，实行全过程控制，严防项目举债突破计划规模。政府性负债建设项目完成后，财政、计划、审计等部门要对项目的社会经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。三是举借新债的单位要向财政部门提出申请，财政部门审核后报同级人民政府审定，债务数额较大的举债项目要报请同级人大及其常委会审议。
    (二)进一步增强政府偿债能力。一是积极盘活国有资产，通过国有资产收益偿还政府债务。由于地方政府债务大多用于投资，这些资金在形成债务的同时，也增加了地方政府的资产，而且这些资产主要是基础设施项目和土地，随着城市化的不断发展，资产价值得到大大提升，通过直接出售或资产证券化盘活这些资产，将会使政府获得一笔可观的收益，从而用于偿还政府到期或以往拖欠的债务。二是各级政府应设立相应的偿债准备金。对于财政直接偿债的债务，财政每年要有计划地从地方财力中安排一定比例的资金用于建立偿债准备金；对于其他形式的负债，可以考虑在相关部门的专项支出中，按一定的标准落实好偿债准备金。
    (三)改进政府举借新增债务渠道。一是转变政府融资模式，改变以政府融资平台举债为主的传统模式，逐步转向以发行市政债券为主的融资渠道上来。地方政府在一定的制度约束下拥有发债权，有利于防范和控制债务风险，也有助于拓宽民间投资渠道，保证政府借新偿旧债务资金的稳定来源。基于风险控制的原因，发行市政债券融资可先试点，然后逐步过渡，并纳入公共监督系统，实行阳光举债融资。二是利用民资减轻政府债务压力。清除民间资本进入基础设施和公益性等领域的体制机制障碍，充分利用丰厚的民间资本资源，通过特许经营权制度建设等吸引民间资本直接参与基础设施建设，采用PPP、BOT、TOT等多种先进的项目融资模式，拓宽融资渠道，减轻地方政府举债偿债压力。
    (四)进一步强化和规范地方融资平台管理。按照公共财政和市场经济发展需要，及时对地方融资平台进行清理，从而规范地方融资市场。一是对于承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，应明确不再承担融资任务，并在落实还款任务后对公司做出妥善处理。二是对于承担公益性项目融资任务并同时承担该公益性项目建设、运营的融资平台公司，在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保存融资平台职能。三是对于承担有稳定经营收入的公益性项目并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，按照公司法等有关规定进行规范和改造，实行市场商业化运作。
    (五)建立健全政府债务监控体系。一是建立健全政府债务监控和风险预警机制，构建统一的政府融资平台授信管理信息平台，加强债务资金使用监管与政府债务风险监控。二是制定地方政府债务责任追究办法，将各级地方政府负债违约率与政绩考核挂钩，对违规举债、过度举债等行为进行问责和追究。三是人民银行、银监部门应加强协作，积极指导和组织商业银行对已发放的政府融资平台贷款进行清理，落实抵押和担保责任，加强对贷款资金的跟踪检查，严格控制贷款资金的用途和流向，确保债务资金安全。四是建立政府融资专户，将各平台所融资金全部纳入专户统一管理，集中支付。同时，要求各用款单位对融资资金实行“专户管理、单独核算”，遵循按计划管理、按程序审批、按规定用途使用、按项目进度付款的原则，确保资金合法运作、专款专用、高效使用。
    （作者单位： 中国人民银行呼和浩特中心支行）