中央银行合作：八十年来经验的反思

中央银行无疑具有一定的国际视野。毕竟，每家中央银行都是本国独一无二的机构，被赋予国家使命。更为重要的是，金融全球化、共同风险和跨境的相互依存使得中央银行必须开展国际合作，尤其是国际社会现在担心金融市场存在分裂和“再国有化”的趋势。
    国际清算银行（BIS）于1930年由一代具有远见的中央银行家所创立。他们明确将“促进中央银行合作”作为国际清算银行章程的主要目标之一。过去八十年来，国际清算银行一直在中央银行国际合作领域发挥积极的作用。
    在当今复杂且相互依存的世界，很明显存在着并将继续需要有组织、制度化的中央银行合作。但同时，为了保障合作的有效性和合法性，中央银行合作必须不断发展并适应不断变化的国际经济金融环境，而金融和经济危机则是变革的催化剂。换句话说，中央银行合作的进程本质上与国际经济金融环境的变化、制度框架的改变和经济思想的进步带来的挑战有关。
    全球中央银行合作：变化与经验
    总的来说，20世纪70年代之前的中央银行合作一直秉承的理念是：固定汇率制度是一个理想目标，优先于国内价格稳定的主要目标。但在这个概念框架内，流行的货币和金融体制经历了重大变革，导致了合作目标和工具的巨大差异。
    在现代中央银行的早期阶段，在金本位制度下，中央银行合作的范围相当有限。黄金的可兑换性，引发了对失衡的“自动”调节，最终成为了金本位制的束缚。中央银行合作是在双边和特定的基础上开展的，主要是用来应对第二次严重的银行危机，如1890年的霸菱危机或1907年的金融危机。在这两种情况下，紧急流动性贷款是维持黄金可兑换的压倒一切的目标。
    金本位制的崩溃以及两次世界大战期间国际社会的努力修复扩大了中央银行合作的范围。这部分是由于其操作的技术难度，促使国际货币体系核心的主要中央银行充当了其他中央银行的顾问。同时也是由于复杂的经济和政治限制，其中战时赔款和债务呈现出严重的国际协调问题，要求恢复中央银行的合作。1930年成立的国际清算银行就是为了应对这些挑战。国际清算银行首次在中央银行的历史上以制度的形式确立了中央银行的多边合作。然而，大萧条之后的经济和政治混乱，此前享有独立性的大多数中央银行都受到财政部门的直接控制，中央银行合作一度淡出人们的视线。中央银行合作的缺失反映了20世纪30年代全球政治和经济紧缩的特点。
    1945年之后，在布雷顿森林体系下，汇率的管理被授权给新创建的一个政府间组织——国际货币基金组织。黄金则成为货币体系的一种软约束，金融抑制明显遏制了金融不稳定。在这样相对稳定和安全，也许甚至乏味的环境中，中央银行不需要做很多，也能做得很好。至少在理论上是如此。事实上，中央银行非常活跃，资本流动性的日益增强和货币政策的分歧需要加强中央银行合作，以捍卫布雷顿森林体系。尽管最终没有成功，这些努力还是为中央银行制度化的合作建立了一个永久性的政策框架。国际清算银行为此作出了很多努力，强化了其作为中央银行合作论坛的地位。在布雷顿森林体系时代，也组建了很多重要的中央银行合作的区域性论坛，特别是1952年成立的拉美货币政策研究中心（CEMLA）。
    20世纪70年代早期布雷顿森林体系崩溃后，由于主要货币集团在灵活汇率制度下追求货币政策的独立性，缩小了全球中央银行在货币政策领域的合作范围。然而，20世纪70年代大通胀的教训推动各国采用现代货币政策框架，以中央银行的独立性支撑价格稳定导向。例如，欧洲各国将国际清算银行作为一个协调平台，开始计划建立所谓的蛇型浮动的区域性货币联盟和欧洲货币体系。但总的来说，全球趋势显然是在货币政策领域开展新型合作。
    相比之下，金融稳定领域的合作空间增长强劲。由于金融自由化取代了金融抑制，国际银行业与国际资本流动在充裕的流动性(包括石油美元的形式)驱动下经历了一段快速扩张时期，这无疑有利于全球经济的发展。但负面影响是银行危机的再次爆发和潜在的系统性风险，这都是自第二次世界大战以来所未经历的。为应对这些变化，自20世纪70年代以来中央银行开展合作以维护金融稳定。1974年底创建的巴塞尔银行监管委员会就是直接应对年初的银行业危机，即备受关注的德国赫斯特银行和美国富兰克林国民银行的倒闭。国际清算银行及其主办的一些新的高级别委员会，如巴塞尔委员会和全球金融体系委员会（CGFS）发挥了重要作用，制定开发用于设计和实施一般标准和政策(巴塞尔协议Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ资本充足率框架)的指引，并收集新的金融市场和金融工具的数据。这一“巴塞尔进程”，包含国际清算银行主办的各委员会与标准制定机构之间的合作，对于促进国际金融与货币合作至关重要。在此背景下，20世纪70年代末，中央银行已经摸索着用“宏观审慎”的方法来维护金融稳定。“宏观审慎”的概念在2000年之后得到更充分的完善，尤其是本次国际金融危机爆发后，成为旨在控制更宽泛的系统性风险的政策支柱。
    国际金融危机给全球中央银行合作注入了新的动力。中央银行采取协调行动，如在2008年美国雷曼兄弟公司破产后，通过签订货币互换协议提供充足的流动性。这种货币互换协议的无限额的扩展体现了中央银行合作的转变，这是国际清算银行的创始人难以想象的。此外，中央银行合作也加强了地域上的扩张，这反映在20国集团成员国的增加及其作用的增强。国际清算银行的金融稳定委员会（FSB）和全球经济会议，也证明新兴市场国家在当今的全球经济中发挥了重要作用。目前，国际合作和非正式交流经验的“巴塞尔模式”已成为对多边监督的重要补充。
    前景与挑战
    国际金融危机已经加大了中央银行在金融稳定事务方面的合作。中央银行将继续紧密合作，不断努力加强全球金融监管和监督。这将包括实施巴塞尔协议Ⅲ的新标准；解决监管改革议程公开的问题，特别是处置机制、衍生品市场基础设施和影子银行体系；加强金融监管框架，尤其是在制定宏观审慎监管框架过程中，中央银行将发挥重要作用。
    同时，中央银行已经加强并需要进一步强化其在货币政策事务方面的合作以应对经济、知识和制度的巨大挑战。在经济增长令人失望、公共与私人债务高企的背景下，中央银行的操作非常艰难。在许多发达经济体，由于旷日持久的经济疲弱和金融脆弱性的根源问题一直没有得到充分解决，中央银行会发现自己被推至最后决策者的位置——提供大规模的货币刺激政策，向银行提供流动性，缓解银行和政府的融资负担。在新兴市场国家，中央银行面临本国的挑战以及发达国家经济政策的溢出效应，过度的资本流动和汇率波动就是证明。在这些经济挑战中，由于金融危机暴露了危机前的政策共识以及支撑它的宏观经济模型的局限性，中央银行面临严重的知识挑战。许多国家不可持续的财政状况以及中央银行在金融稳定方面的新任务加大了其所面临的制度性挑战，中央银行需要维护其操作的独立性以及信誉。
    中央银行合作对于促进理解这些挑战的特点，并就如何解决问题达成新的共识非常重要。从国际清算银行的观点来看，新的共识需要融入以下三个要点。
    首先，要恢复在金融周期实施货币政策的对称性。在过去10～15年，中央银行倾向于在危机中积极放松货币政策，但只在危机前和复苏期谨慎地收紧货币政策。因此，许多经济体的利率已经逐渐趋于下降。在核心发达经济体，由于利率已降至有效下限，缩小了政策制定者的回旋余地。一个更对称的方法是呼吁在整个金融周期中，在经济萧条期不再持续实行宽松的货币政策，在经济繁荣期则实行更积极的紧缩政策。
    应该调整政策框架以便中央银行可以更有效地遏制金融失衡的累积，增加金融体系的稳定性和生命力。为此，中央银行将需要在两年以上的较长政策区间内实行典型的通胀目标制。这可能使因金融失衡而对宏观经济稳定造成的风险显现出来，并且即使在短期通胀率符合中央银行的目标水平或范围时，中央银行也有更宽泛的业务范畴来应对金融急速发展带来的问题。这意味着，以价格稳定为导向的政策框架，如通胀目标制，应该以一种灵活的方式实现，即系统性地评估未来风险的平衡，特别是金融发展带来的风险。在此背景下，中央银行也将必须解决危机前分析模型概念性缺陷的问题，这需要进一步开发分析模型，更好地捕捉金融因素与实体经济之间的相互影响。
    恢复对称性也包括重新考虑为应对信贷繁荣伴随而来的金融崩溃的货币政策。流行的观点是实行非常积极和长时间的宽松货币政策，这可以说是低估了由此产生的附带损失。当危机爆发时，中央银行应该尽一切力量阻止整个金融体系的崩溃。但是一旦危机最严重的阶段过去，政策重点应转向推动后危机时代对资产负债表和整体经济的必要调整。长期宽松的货币政策为必要的调整争取了时间，但也会产生激励效应，很可能没有最好地利用时间，从而延迟回归到自我复苏的进程，造成实体经济的扭曲。此外，跨境的溢出效应会额外增加金融市场和实体经济的扭曲，以及金融和价格稳定的风险。
    其次，需要更好地消化不同货币区货币政策溢出效应导致的外部性。全球范围内生产要素和金融市场的紧密融合意味着一个国家的经济金融状况越来越多地受到全球环境的影响。核心发达经济体持续的低利率政策导致了持续的巨大利差，支持资本和信贷流入快速发展的新兴市场经济体，加剧其汇率升值压力。可以肯定的是，这类资金流动也是由新兴市场国家更好的经济基本面所驱动的，尤其是其长期较好的增长预期，成功地实施结构性改革，并更多地参与全球经济。然而，由此导致的结果是，面对国内繁荣的宏观经济金融形势，新兴市场国家的中央银行为避免进一步扩大境内外利差并刺激更多资本流入，在提高利率时显得迟疑不决。因此，过去几年的货币政策可能倾向于系统的过度宽松。
    全球普遍宽松的货币环境在相当一段时间以来加剧了一些新兴市场国家的信贷和资产价格的暴涨，导致了金融失衡风险的加剧，这与发达经济体危机前几年的情况类似。它们也很可能导致了过去几年大宗商品价格的大幅波动。大宗商品价格由全球拍卖市场决定，并对全球需求情况非常敏感，也受到全球货币环境的影响。由于金融投资者在大宗商品市场发挥着越来越重要的作用，这种敏感性可能进一步增加。新兴市场国家受大宗商品价格较大波动的影响更加明显，2006年以来的两次通胀加剧都与大宗商品价格上涨有关。
    货币政策溢出效应日益增长的相关性表明，中央银行需要更多地关注其行动的全球性影响。在一个高度全球化的世界，货币政策也需要采用更全球化的视角以确保持久的价格和金融稳定。换句话说，中央银行需要超越“自我秩序”原则。这并不一定意味着在全球层面协调货币政策，但确实需要中央银行更好地理解和消化单个货币政策的副作用和反馈效应。
    因此，我倾向于同意最近由著名学者和实践者提出的观点，即允许国际因素在主要中央银行的货币政策框架中发挥更明确的作用，并敦促中央银行更关注其集体行动的全球性影响。我对签订正式合作协议的提案持怀疑态度，如要求主要中央银行大致公开其政策的相互一致性。要求中央银行公开披露其不一致和有异议的方面可能会适得其反，因为这可能会破坏相互信任的气氛，而这正是中央银行间有效合作所需要的。
    国际清算银行组织的会议具有非正式但有组织的特点，这已经被证明有利于保障以国际视角坦率地交流对国内政策的意见。过去几年来，这些会议的讨论都直接关注全球金融和经济稳定的关键问题，包括全球溢出效应。这显然表明需要进一步发展中央银行间的合作。因此，区域性的论坛，比如CEMLA将继续在开发更有效的合作协议方面发挥重要作用。
    最后，中央银行需要维护其信誉和操作的独立性。对中央银行来说，在金融监督、管理和宏观审慎政策领域的新任务也提出了新的制度性挑战。中央银行被赋予金融稳定职责的一种争论是它们已经拥有，并且已经证明了其实施货币政策的独立性。然而，这也意味着中央银行的新职权需要明确授权，包括以协议来支持、保障其操作的独立性。它们需要与中央银行的货币政策职责相一致，并配备适当的工具、权力和保障措施。特别是，清晰的角色定位、职责和权力是确保中央银行目标与行动的一致性，以及问责和有效决策的先决条件。通过对中央银行履行其使命的策略进行清晰的政策沟通可以加强问责制和有效性。
    同时，中央银行需要提防当前艰难的经济环境对其信誉和操作自主性造成的长期风险。在核心发达经济体，如果经济继续疲软，市场会继续依赖中央银行的操作，而潜在的偿债能力和结构性问题仍未解决，中央银行在提供更多的货币刺激政策和资金支持方面就可能会面临越来越大的压力。这样的恶性循环将导致宽松货币政策的最终退出更加艰难。同样，一些新兴市场国家继续依赖出口拉动型的增长策略可能会引起人们质疑中央银行寻求价格稳定和退出大规模外汇干预的决心。中央银行资产负债表的政策组合导致的政治经济风险加剧了这些担忧，模糊了一些国家货币和财政政策与不可持续的财政状况之间的界限。
    结论
    中央银行合作在过去八十年的变化本质上与国际货币和金融环境有关，金融和经济危机只是变革的催化剂。国际金融危机已经对全球货币政策提出了新的根本性挑战。地区和全球范围内中央银行以有组织的和定期交换意见的形式开展紧密合作，对于促进理解问题与达成解决方案至关重要。中央银行需要就如何解决所面临的挑战达成新的共识。这样的共识应包含三个要点：金融周期货币政策实施的更多对称性，更多消化全球货币政策的溢出效应以及维护中央银行的信誉和操作独立性。这将是避免“以邻为壑”政策以及促进全球金融和价格持久稳定的关键。
    （作者系国际清算银行总经理，本文系作者2012年7月20日在拉美货币政策研究中心成立60周年举办的“21世纪初的中央银行合作”会议上的演讲。中国人民银行长沙中心支行司马亚玺译）