气候融资：全球形势及中国问题研究（下）

2.国际气候融资形势前景不明，我国多边及双边谈判能力有待提高
    虽然中国目前是国际气候资金利用得最好最多的国家，但未来国际气候资金将主要用于支持最不发达国家和贫穷国家，《京都议定书》的资金机制面临改革，中国要继续保持资金引入的优势，需要大力提高多边及双边的谈判能力。
    第一，CDM机制前景不明。中国是全球最大的碳信用供给国，但是从已签发项目的减排量分析，现有项目结构对区域环境改善、社会环境效益增加和可持续发展的贡献并不大，而且使我国承受了越来越多的国际压力。此外，从国际气候谈判层面来看，后京都CDM机制将有很大不同。对中国而言，CDM机制国际政策层面的前景不很乐观。欧盟内部主要改革观点是，改变目前CDM过度依赖先进发展中国家，如中国、印度的碳信用的现状，以项目为基础的CDM将仅限于在最不发达国家开展。如果中国仍希望销售碳信用到欧盟ETS体系，则需要与欧盟签订双边协议。
    第二，中国充分利用了多边开发机构贷款，但仍需加强多边与双边融资谈判实力。多边开发机构是中国利用国际气候资金最稳定的渠道。当前，中国主要从全球环境基金和发展银行，即世界银行、亚洲开发银行、国际金融公司、欧洲投资银行和国际农发基金等多边机构获得气候资金和技术支持。此外，还有部分双边政府赠款和UNDP赠款。2008年和2009年，我国借用国外优惠贷款（包括世界银行、亚洲开发银行、欧洲投资银行等国际金融组织和外国政府等多边和双边贷款）规模100亿美元左右。多边开发机构的资金规模直接决定于资金机制的总体出资规模。目前，在包括气候变化在内的多边环境协定领域，美国、日本、德国和英国是主要出资国，由于日本和欧洲国家节能减排技术水平高于美国，履行资金和技术义务的立场基本沿用公约的规定和京都时代的实践。但美国则提出加强双边合作，尤其是同中国等发展中排放大国合作解决技术问题，并表示美国不会提供大量资金。由于世界银行和国际金融公司由美国主导，亚洲开发银行由日本和美国主导，要吸引更多的多边机构资金，需要进一步增强多边及双边的融资谈判实力。
    第三，目前，在国际碳市场和多边银行的投资带动下，以及中国大力实施发展新能源的优惠政策刺激下，大量私人资金投向气候变化领域。其中，CDM机制带动了大量的私人部门减排资金，2011年上半年，中国共吸引了大约143亿美元资金投入CDM项目，占全球总投资额的近80%。但是，由于我国尚未对气候资金有一个清晰的界定，国外私人部门投资于气候领域的资金没有相应的监测与有针对性的监管，目前也没有对国外私人部门的气候投资进行全面估算。
    3.国内气候融资处于起步阶段，有待进一步的政策推动
    
    中国政府已深刻意识到应对气候变化及发展绿色经济的重要性，出台了相应的政策措施以推动经济的快速转型，金融机构及其他私人部门也开始积极在应对气候变化和实现绿色增长过程中寻找发展机遇。但总体而言，国内气候融资仍处于起步阶段，需要政策的进一步推动。
    第一，以中央财政拨款和补贴为主，支持力度仍有待加强。中国政府在应对气候变化方面采取了一系列政策和行动，并获得了中央财政的大力支持。尽管相关财政投入在逐年增加，但与应对气候变化的要求相比依然有很大差距，尤其是适应气候变化领域的投资很难给私人资金带来现实的效益，要大力依靠财政资金的支持，因此需要财政加大这方面行动的投入力度。
    第二，国内其他公共渠道的资金已经启动，但尚处在初级运作阶段。目前国内其他公共渠道的资金来源主要是一些带有公共性质的基金，主要投向了减缓气候变化领域的投资项目，其中主要包括中国清洁发展机制基金、主权财富基金和创业投资基金。上述基金中，CDM基金和创业投资基金正在运行之中，现在评价效果为时过早。主权财富基金资金规模大，但由于其是主要从事外汇资金投资管理，“曲线”投资国内绿色企业也需要寻找合适的机会。
    第三，国内金融市场推动了绿色金融的发展，但绿色中小企业仍难以摆脱融资困境。从2007年开始，国家环保部和中国银监会陆续出台了一系列“绿色信贷”政策。同时，证券市场也提出了低碳和“绿色证券”的概念。然而，上述绿色信贷、绿色证券政策在执行过程中，仍存在形式重于实质的现象。在证券市场，投资者更加在乎企业的财务效益却并不关心是否节能环保，其引导社会资金流向绿色领域的作用发挥有限。此外，绿色融资租赁、绿色信托、绿色项目融资等融资手段也比较缺乏。
    第四，国家政策带动了大量其他私人部门的资金，但没有统一的监管制度，监管责任不够明确。由于国家政策大力支持节能减排、可再生能源领域，吸引了大量私人机构，主要是各类投资机构、私募基金、大型企业等，也积极投向于新能源领域。但这部分资金目前缺少统一的监管制度，监管责任也不够明确。
    4.资金投向没有统筹兼顾减缓和适应两个方面
    
    过去20年里，大量资金投资于房地产和化石燃料，相比之下，少量资金投资于可再生能源、能源效率、公共交通、可持续农业、生态系统和生物多样性保护，以及土地和水资源保护等方面，而在这部分少量气候资金中，以投资于节能减排项目、可再生能源项目等缓解领域的居多，而投资于生态系统、生物多样性保护、土地和水资源保护等适应领域的资金相对较少。
    四、对中国气候融资的政策建议
    1.明确气候资金的使用范围，完善与规划本国气候融资的治理框架
    综合考虑国际气候谈判的普遍认识及国内的发展实践，明确气候资金的范畴是进行气候资金筹措、核算与管理，以及气候融资谈判的基本前提。国际气候融资部分，应明确其是从2010年开始的，新的、额外的、可预计的、可靠的资金。也就是说，其公共部门及发展银行类资金应是在原来的官方发展援助（ODA）基础之上的新的、额外的资金，尤其是要争取直接的财政拨款。世界银行、亚洲开发银行、国际金融公司等国际金融机构是发展中国家气候资金的重要来源，为发展中国家参与碳市场的补偿项目提供了强有力的支持。同时，多边开发银行可以与联合国体系相配合，发挥重要的乘数作用，将大量的私人投资杠杆化。国内气候融资部分，应从减缓和适应两方面，充分考虑其主要的资金来源，并积极创新融资渠道。
    2.理顺归口管理和资金管理机制，尽快完善相应的政策规章
    我国应改变当前气候融资缺乏统一归口管理的现象，由于国家发改委气候变化司是应对气候变化的执行管理部门，应负责气候融资的相关政策制定和归口管理，包括项目审批、核准、审查与管理。同时，根据三定方案的要求，财政部和地方财政机构应作为统一的政府外债、国际赠贷款及国内财政资金的管理部门，负责资金的进出，并进行相关的气候资金的核算与统计。金融市场的气候资金也应由相关监管部门指定专门的部门进行监管。明确了相关管理部门后，需要各部门配合出台系列的气候融资政策，以促进应对气候变化领域的投资。
    3.重视多边、双边合作谈判的地位和作用
    虽然中国可获得的官方发展援助呈不断下降趋势，但出于地缘和双边利益考虑，以及中国人口、经济、环境等发展情况对世界发展局势的影响，尤其是中国面对经济高速增长与碳排放最大的尖锐矛盾，气候变化领域的发展合作可为中国吸引更多的官方发展援助。与此同时，公共政策的不确定性会降低其带动私人投资的杠杆因子，从而影响私人投资。因此，在资金机制方面，要求发达国家提供GDP的0.5%-1%用于支持发展中国家应对气候变化并不现实，只能作为谈判策略。最关键的是，要提高多边与双边谈判能力，争取双边渠道的官方资金、国际和区域政策银行的优惠贷款。
    4.采取有效激励措施刺激国外私人投资
    不能对国际官方气候资金有过高期待，因此采取有效的吸引外资及激励性产业政策，可以大量吸引国外私人部门的投资。尽管2012年后的中国CDM项目所产生的碳信用存在着能否卖出的风险，国际买家（包括碳基金、金融机构、大型企业）却对中国市场兴趣不减，中国的项目审核及认证机构DOE的相关业务量没有减少。碳点公司2011年对全球101个国家的2535个受访者（其中有43%受访者参与了碳市场交易）的调查表明：有71%的受访者认为，中国在2012年之后仍是主要的碳信用供给国。而且，由于主要投向可再生能源和清洁能源，市场普遍认为，即使没有碳信用额的双边市场或中国国内的碳市场，这些投资的回报将通过项目产出电力与热能的销售来实现。在大力鼓励私人投资的同时，要关注资金的流向，保护好战略资源性产业，避免国有资产流失。
    5.加大中央财政支持力度，引导资金在气候变化减缓和适应适度平衡
    应对气候变化应坚持减缓与适应并重的原则，强化适应气候变化的能力建设，包括农业、水资源、自然生态系统、综合海岸带治理、防灾减灾、人类健康等领域采取一系列有效措施，但这方面的资金投入很难给投资者带来显性的收益，目前大量资金都投向减缓气候变化行动，因此，应加大政府财政资金在适应方面的投入，并争取更多的国际援助资金的投入。资金主要投向适应气候变化的基础设施建设，如农田水利基本建设，扩大农业灌溉面积，开展草原退牧还草，草原围栏，人工草场建设，保护和改善草原生态环境，加强大江大河防洪工程建设和山洪灾害防治体系建设。同时，提高适应气候变化的科技水平。加强近海和海岸带生态系统抵御和适应气候变化的能力，推进海洋生态系统的保护和恢复技术研发以及推广力度，提高海洋防灾能力。此外，对于如何推动适应气候变化行动，还需积极推进相关的研究。
    6.审慎设计碳交易机制，发挥碳交易市场的金融功能
    中国的“十二五”规划纲要提出，将“逐步建立碳排放交易市场”。建立碳市场是气候融资的政策工具之一，是采用市场手段推进减排目标实现的重要措施，可以为排放主体提供更多的选择。同时，也能带动刺激国内资金流向节能环保、可再生能源等缓解气候变化的领域。不过，碳交易政策效用能够得到有效发挥，在于体系设计是否精心合理。中国的碳交易市场设计必须要具备长远战略眼光，站在全国乃至全球的高度，充分考虑监管成本、社会承受力、政策关联性等因素，并逐步将中国体系纳入到未来全球气候融资框架中。
    7.增强政策性银行对气候变化领域的投入或考虑设立政策性绿色银行
    在应对气候变化和绿色经济发展过程中，存在一些商业银行从盈利角度考虑不愿意融资的领域，或者其资金实力难以达到的领域。政策性银行可专门对这些项目进行融资，不仅是从财务角度考虑，而且有利于集中资金，支持重大项目的建设。我国原先有三家政策性银行，但国家开发银行2008年改组为商业银行，目前中国进出口银行和中国农业发展银行都可以有针对性地对一些绿色项目发放贷款。此外，也可考虑参照英国设立绿色投资银行的方式，设立专门的政策性绿色银行。
    8.充分开发其他金融工具和融资手段，促进绿色经济发展
    当前，我们在应对气候变化和发展绿色经济过程中，财政政策工具运用得较多，但金融工具和手段运用得相对较少。事实上，金融工具的运用，可以充分发挥资金的杠杆作用，大力提高资金的流动性。例如，采用绿色信贷、绿色证券、绿色融资租赁、绿色信托、绿色债券、绿色融资担保等工具和手段。