气候融资：全球形势及中国问题研究（上）

摘 要：气候融资不仅是国际气候谈判的筹码，也是全球应对气候变化的融资需要和各国促进绿色经济发展的要求。在当前欧美经济尚难以从低谷中恢复的背景下，对气候资金机制的国际谈判和国内创新也提出了更高的要求。中国作为最大的发展中国家和最大的碳排放国，满足不断增长应.对气候变化和绿色增长的资金需求已是当务之急。中国是国际气候资金筹集和运用得最好的发展中国家之一，但仍需认清当前全球气候融资来源存在较大不确定性，且资金流向不平衡，国际气候融资的形式和实质间存在较大差距。同时，我们对气候资金的管理、筹措及运用仍存在诸多问题。因此，从管理上，应完善与规划本国气候融资的整体框架，明确气候融资的管理部门，出台系列气候融资政策。在资金筹措和运用上，应保持吸引国际气候资金的优势，并发挥财政性工具和金融性工具的作用.大力吸引国内气候资金，引导资金在减缓和适应气候变化两个领域平衡投入。
    关键词：气候融资，全球形势，中国问题

引言
    
    在2009年哥本哈根联合国气候变化大会上，发达国家做出承诺，在2020年之前，每年共同筹集1000亿美元来满足发展中国家应对气候变化的需要。为此，2010年2月，联合国秘书长成立了关于气候变化融资的高级顾问小组，着手研究如何落实在2020年之前每年筹集1000亿美元这一目标，并在2011年的坎昆会议上发布了资金筹措的建议。2012年的南非会议也将重点讨论绿色气候基金的相关设立细节。尽管近两年来气候融资议题已成为国际谈判中的重要内容，但往往形式重于实质，讨论的多，实际操作上障碍重重。尤其受欧洲主权债务危机和美国经济危机的影响，气候融资的国际形势扑朔迷离。准确地把握全球气候融资的规模、流向以及治理情况不仅是我国参与国际气候谈判的需要，也是我国推进绿色经济转型、高速集聚绿色竞争力的关键。本文首次准确地界定了气候融资的范畴，追踪了全球主要气候资金流的发展和治理现状，并在理清我国气候融资构成和发展机会的基础上，就如何尽快建立我国气候融资体系，推进气候融资健康、持续发展提出政策建议。
    一、气候融资是各国气候变化政策的关键
    
    事实上，当前全球对气候融资仍没有统一的定义，国际气候谈判中通俗的理解是全球应对气候变化所需资金的融通，主要是发达国家对发展中国家的资金援助和支持。从发展中国家视角来看，气候融资主要包括气候资金从发达国家向发展中国家的转移，即国际气候融资，以及发展中国家内部的气候融资，即国内气候融资。中国作为最大的发展中国家，在其应对气候变化和绿色发展过程中，认清国内外气候融资形势，出台政策措施以满足气候变化和绿色增长不断增加的资金需求已是当务之急。
    1.应对气候变化的融资需要
    
    一些国际机构和非政府组织对应对气候变化的资金需求进行了测算。其中，气候公约秘书处2007年发布的技术报告认为，2030年发展中国家减缓方面的资金需求为920亿-960亿美元，适应方面的资金需求280亿-670亿美元。还有研究发现，2010-2020年，除目前的官方发展援助项目和清洁发展机制所提供资金外，发展中国家在温室气体减排方面每年需要的额外投资约为550亿-800亿欧元（约合800亿—1150亿美元）。也有机构认为，在《哥本哈根协议》及其他计划中的气候政策有效和无条件地被执行情况下，到2020年前，发展中国家每年还需要600亿美元的增量成本资金以激励各种适应和缓解气候变化的措施。如此大的资金需求，不仅需要国际上有良好的气候资金机制，也需要各国采取有效的政策措施规划安排公共资金，并调动大量私人投资。
    2.促进绿色经济发展的最佳机会
    
    应对气候变化不仅是简单的环境问题，还与促进经济绿色发展、改善民生息息相关，发展绿色经济可能带来的社会福利，是高度重视气候融资的重要驱动力。而且，在全球已将应对气候变化作为国家经济安全的重要内容时，如果不积极推动绿色经济，必将错失最佳发展良机。尤其是在全球金融危机和欧洲主权债务危机爆发后，全球各不同经济体普遍的共识是，彻底摆脱金融危机影响最终要靠技术的突破，绿色发展将引领下一轮的经济增长，由此引发了对气候资金的大量需求。据估测，到2020年前，仅发展中国家发展绿色经济进行基础建设每年至少需要2900亿美元的投资。
    3.国际气候谈判的筹码
    
    目前，国际气候谈判仍存在着根本的分歧，主要表现在发达国家要求发展中国家承担减排责任，甚至提出“大国减排”的方案。而发展中国家坚持“共同而有区别的原则”，认为发达国家承诺的支持远没有兑现。目前，就气候融资的各种倡议并不足以解决发达国家和发展中国家之间缺乏信任的问题。各国积极有效的气候融资政策，例如，实施碳交易或开征碳税，是进行国际气候谈判的重要筹码。相对于形成统一的应对气候变化全球政策，分散化的、基于地区性的协议和双边、多边协议可能更加可行。因此，各国着手气候融资的多边、双边谈判以及制定有效的国内气候融资政策就更显重要。
    在当前欧美经济尚难以从低谷中恢复的背景下，发达国家的减排成本及由此对其全球竞争性产生的影响，成为政治上越来越突出的敏感因素。与此同时，发展中国家也遭遇强烈的限制排放的要求，各国国内政治及政策因素逐渐主导全球气候政策的走向。受此趋势影响，《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》框架下唯一的全球气候监管和融资机制的维系将变得更加困难。因此，各国的国家气候承诺及安排均需要更大的灵活性，同时其国内应对气候变化的举措也需要涵盖更大的范畴，对于资金机制的国际谈判和国内创新也提出了更高的要求。
    二、当前全球气候融资形势及问题
    
    在发展中国家和发达国家之间，有两条已实践的应对气候变化国际合作资金机制和融资渠道：一是以全球环境基金（GEF）为代表的气候公约下的资金机制；二是《京都议定书》下支持发达国家低成本减排的清洁发展机制（CDM）。同时，在2009年哥本哈根联合国气候变化大会上，发达国家做出承诺，在2020年之前，每年共同筹集1000亿美元来满足发展中国家应对气候变化的需要，并承诺从2010年到2012年向发展中国家提供总额为300亿美元的快速启动资金。当前全球气候融资的实践情况及所存在问题表现在：

1.气候公约下的资金机制是国际气候资金主渠道来源，但资金量严重不足
    
    成立于1991年的全球环境基金（GEF）是《联合国气候变化框架公约》唯一指定的资金机制，主要以赠款方式支持发展中国家的环保行动。GEF从试运行至第五增资期分别获得1.4亿美元、19.9亿美元、27.5亿美元、29.2亿美元、31.3亿美元和42.48亿美元的承诺增资，相比每年几百亿美元的资金需求，资金量严重不足。同时，气候公约下的资金机制还存在着发达国家主观故意的问题，主要表现在其缺少拿出足够资金的政治诚意和信用。例如，一些国家和机构提出的资金倡议故意模糊“共同而有区别的责任”原则；支持世界银行在气候公约之外建立气候投资基金；大力宣扬私营部门的作用，力图减轻公共部门的资金责任。
    2.CDM机制为发展中国家提供大量气候资金，但其未来充满不确定性
    
    截至2011年9月2日，发展中国家已通过联合国CDMEB签发出的碳信用额为71.04亿吨二氧化碳量。根据世界银行及彭博新能源金融的统计，2005-2010年发达国家通过CDM机制向发展中国家累计转移265亿美元的气候资金。但CDM机制由于运作上的诸多问题以及国际气候谈判的不乐观，其未来充满不确定性，尤其是对于中国、巴西等先进发展中国家，欧盟委员会曾表示，在没有新的全球性协议应对气候变化的情况下，巴西和中国等较富裕发展中国家如果想把减排额卖到EUETS就必须与欧盟签订双边协议。
    3.国际金融组织带动了大量气候资金流向发展中国家，但决策权较为集中
    
    世界银行、亚洲开发银行、国际金融公司等国际金融组织是发展中国家气候资金的重要来源，其为发展中国家参与碳市场的补偿项目提供了强有力的支持。同时，多边开发银行可以与联合国体系配合，发挥重要的乘数作用，将大量的私人投资杠杆化。但是，由于国际金融组织主要按照注资比例享有投票权，造成其项目决策权主要控制在发达国家手中。以世界银行为例，尽管2010年中国在世界银行的投票权从2.77%提高到4.42%，仅次于美国和日本，成为第三大股东国，但美国仍持有世界银行和国际金融公司约16%和17%的股份，不论发展中国家怎么扩容，都不会影响到美国对这些国际金融机构的控制。
    4.快速启动的300亿美元融资正在落实，但资金承诺或分配未完全满足要求
    
    截至2011年5月9日，发达国家已经承诺提供总额为292.24亿美元的资金。根据联合国气候变化大会的要求，2010-2012年快速启动的300亿美元气候资金应是新的、额外的、可预计的、财政的资金，并在减缓和适应两个主要领域上有平衡的分配。但从目前32份已提交的报告分析，资金承诺或分配没有完全满足大会对气候资金的规定和要求，表现在投向减缓领域的资金较多，而投向适应领域的资金相对较少。例如，2010年日本90%的快速启动资金均投向减缓领域；欧盟27国中，法国80%的快速启动资金流向减缓领域和森林保护，剩余部分才用于适应领域；荷兰2010-2012年所有资金都投向减缓领域。此外，由于各国提交的资金报告并不全面，也缺乏可比性。在许多报告中，没有将项目中贷款和赠款分列，私人部门和公共财政的经费也混淆不清，往年已有的资金援助的基数没有在报告中列出，区别不出新的、额外的、快速启动的资金数量。
    5.2020年前每年1000亿美元的融资渠道已明确，但多数资金来源并不确定
    
    联合国秘书长气候融资高级顾问小组提出了实现1000亿美元融资目标的多种渠道资金来源，包括公共渠道的资金、发展银行类工具、碳市场资金和私人资金四大类，但诸多假设条件对于收入评估的影响都非常大，尤其是碳价格和国际气候融资比例。顾问小组强调，对于实现每年筹集1000亿美元的目标来说，在2020年之前将每吨C02当量价格维持在20-25美元之间是关键要素。排除碳价不稳因素，所有渠道来源中相对比较可靠的资金来源是碳补偿市场税收收入、多边发展银行资金。事实上，融资渠道取舍背后蕴含的政治博弈不可忽视。考虑到援助资金的稳定性，发展中国家始终主张以公共融资为主，而不应过度依赖易受经济形势影响的碳市场收入。相反，发达国家出于减少公共支出的考量，更倾向于依靠市场力量，普遍认为碳市场和私人资金应成为主要的融资手段。欧盟委员会估算，碳市场将贡献应对气候变化所需资金的40%。但碳市场可以发挥的作用与政府政策息息相关，而国际协议的目标越低，碳市场的融资作用就减小。同时，私人部门的资金投入有赖于碳价、东道国投资环境等条件，具有很大的不确定性。金融危机爆发以来，发达国家公共债务普遍恶化，这一分歧也变得更加尖锐。
    6.新的绿色气候基金即将建立，但执行前景并不明朗
    
    《哥本哈根协议》呼吁建立新的绿色气候基金，并将该基金作为缔约方协议的金融机制的运作实体，以支持发展中国家包括REDD＋、适应行动、能力建设、技术研发和转让等用于减缓气候变化的计划、项目、政策及其他活动。2010年12月坎昆会议上成立了基金的过渡委员会，2011年7月13日，UNFCCC下绿色气候基金过渡委员会第二次会议在日本举行，9月11-13日第三次会议在日内瓦举行，明确了有关绿色气候基金建立操作细节。该基金将管理一个有若干来源的资金资源，并通过各种金融工具和融资窗口取得资金，以给发展中国家提供充足和可预测的资源。但是，在欧洲主权债务危机和美国经济衰退的影响下，绿色气候基金的执行前景却并不乐观。
    三、中国气候融资的现状及问题
    
    在全球气候融资现状并未达到预期共识的背景下，中国仍是国际气候资金筹集和运用得最好的发展中国家之一。当前，中国利用国际气候资金的主要来源是：（1）CDM机制下的资金流人；（2）多边开发机构的资金流入；（3）国外私人部门的资金流入。此外，中国政府从各方面着手推出了促进节能减排、刺激绿色经济发展的政策，相应也带动了国内气候资金的投入。但是，我们对气候资金的管理、筹措及使用仍存在大量的不确定性和问题。
    1.气候资金散布，统一的气候融资治理体系亟待建立
    
    目前，我国已在应对气候变化领导小组的领导下，设立应对气候变化的执行管理部门，但是气候融资作为应对气候变化的关键环节，目前尚没有统一的气候融资管理体系，尤其是国际气候融资，由于涉及到外资的进入及监测监管，以及国际气候谈判中的气候融资的核算，这个问题更显严重。主要表现在：第一，气候资金尚未单独核算。除来自国际碳市场的补偿资金可核证与监测外，不论是国际金融组织的多边贷款，还是私人部门的直接投资、并购、创业投资，气候资金分散在所有外资之中，均未被单独列出，各部门也没有进行相关的统计，也没有统一的主管部门进行相关统计。国内气候资金部分，中央财政的气候领域的拨款和补贴主要以“节能减排资金”、科技项目投入气候变化领域等名目体现，没有列出专项气候变化资金。金融市场及其他私人部门的绿色资金也没有规范的统计。第二，审批部门多头。CDM项目、国际金融组织和外国政府的涉及气候变化领域的贷款、外商投资、全球环境基金（GEF）赠款项目、对外资参股或发起设立绿色基金公司或绿色证券公司、中央财政拨款和补贴、绿色信贷、绿色股票和绿色债券等等需行政审批的资金和投资分属发改委、财政部、商务部、证监会、银监会、环保部等部门及其下属机构管理。第三，资金管理部门多头。国际机构贷款、外国政府贷款、GEF资金、CDM项目国家收入等相关工作由财政部负责；气候变化领域的双边赠款，由国家发改委气候变化司归口管理；UNDP赠款项目由商务部管理。
    只有掌握了气候资金的多少和投向，才能把握政策激励机制的力度，有效促进产业结构调整和绿色经济增长。然而，当前分散的气候资金及气候融资管理体系的缺乏，导致气候资金的监测监管体系（MRV）不健全、不完善、不透明，尤其是对国外私人部门资金的进入没有准确测算，难以估量其对经济安全的影响。