宏观审慎监管机构安排的国际实践（下）

四、关于宏观审慎监管机构安排的国际实践
    
    根据IMF（2011b）的研究，宏观审慎监管机构安排主要包括4个部分，分别为机构架构的设立、授权、政策制定者的权力以及问责机制。
    （一）机构架构的设立
    国际货币基金组织在2010年对50个国家进行了调查，有一半的国家成立了宏观审慎监管机构并与中央银行进行了整合。在这50个国家中，31个国家的中央银行同时行使银行监管的职责。这种情况对于新兴市场国家更加普遍。在50个国家中，有28个新兴市场国家，其中将近2／3的新兴市场国家中央银行行使银行监管的职责。在22个发达国家中，有一半的国家由中央银行行使银行监管的职责。在另外19个国家中，针对金融体系的不同部分，由不同的监管机构监管。但是，所有调查的国家都由中央银行负责支付清算系统的稳定。
    国际货币基金组织的调查样本中，只有不到1／3的国家成立一个专门协调中央银行与其他监管机构的协调委员会（包括财政当局），功能主要就是协调中央银行与其他监管机构。在银行监管机构与中央银行分离的国家，大多数成立了金融稳定委员会。同时，金融稳定委员会也在货币政策与银行监管充分整合的国家中存在（比如，马来西亚与英国）。在爱尔兰、韩国、秘鲁以及瑞士，不存在金融稳定委员会，而由不同的监管当局负责金融体系的稳定。
    在存在金融稳定委员会的国家，一半国家的金融稳定委员会由财政当局主导，主席由财政部长担任。这种安排在新兴市场国家非常普遍，这反映了金融稳定委员会有危机管理的职责。但是，在许多国家，金融稳定委员会不是一个实体，只是起到协调的作用，决策权往往还是由组成委员会的不同的监管当局行使。
    （二）关于宏观审慎监管的授权
    
    新兴市场国家将宏观审慎监管的职责授权给中央银行。但是这些国家的授权大多是具有隐含性质的，是非正式授权，是建立在中央银行保证支付清算系统稳定、作为最后贷款人的角色以及监管其他金融机构的职责基础之上的。
    在国际上，宏观审慎监管出现了很有意思的情况，就是没有授权宏观审慎监管职权的机构往往使用了宏观审慎监管工具。在国际货币基金组织的调查中，有14个国家出现了这种情况。另有10个国家有宏观审慎监管授权机构，但却从未使用过宏观审慎监管政策工具。新兴市场国家往往更多地使用宏观审慎监管政策工具，因为其经历的银行危机更为频繁。
    （三）有关宏观审慎监管的权力
    
    从目前国际实施宏观审慎监管的情况来看，宏观审慎监管机构实施权力往往受到很大限制，以致其无法有效行使授权。
    第一，宏观审慎监管机构往往不能从被监管机构得到相关信息。有效的宏观审慎监管往往需要银行对于最大借款人的风险敞口暴露的信息，以及银行与没有受到监管的公司或者金融机构的交易头寸状况。目前国际上，巴西和韩国的中央银行有权从相关公司或者机构获取需要的相关信息。美国成立的金融稳定监管委员会以及英国成立的金融政策委员会也有搜集信息的权力。但是，这种规定只是在少数国家存在。
    第二，微观审慎监管机构没有充分灵活性的权力防止系统性风险的累积。在发达国家，监管者有足够的权力实施巴塞尔资本协议，遵循巴塞尔核心原则。但是，在发达国家，巴塞尔资本监管的相关规定与原则往往写进了法律，监管者不能根据情况对规定进行灵活调节以应对系统性风险。这种情况在拉丁美洲以及欧洲国家（芬兰、法国、荷兰等）非常普遍。
    第三，金融稳定委员会没有权力指令其成员监管机构应采取何种措施以应对系统性风险。目前国际上，只有几个国家（英国、美国以及墨西哥）的金融稳定委员会是独立的实体，是根据法律建立起来的，有正式的授权实施宏观审慎监管。大多数国家的金融稳定委员会只是一个协调机构，决策由组成委员会的各个监管当局实施。
    第四，扩大监管半径往往需要法律的改变以及政府的介人。宏观审慎监管机构能否有效行使其职能，一个重要方面就是相关金融机构的数据披露。目前，国际上大多数国家都有权要求被监管机构披露各种信息，但对监管半径之外的机构（比如，引发此次危机的影子银行），监管机构则没有权力要求其披露相关信息。将监管半径之外的机构纳入监管往往需要法律的认同，需要进行法律的修订。这又增加了宏观审慎监管的难度。
    （四）关于责任机制问题
    
    在国际上，大多数国家都有中央银行以及银行监管者的问责机制，但是有关宏观审慎监管机构的问责机制还非常少见。国际货币基金组织2010年的调查显示，大多数国家对系统性风险的评估主要是发布系统性风险报告。在爱尔兰、墨西哥、英国以及美国都在开发这种问责机制。这种问责机制往往会涉及到向公众以及议会进行披露。比如，在英国，金融政策委员会应发布金融稳定报告以及委员会的会议纪要。在美国，立法要求公布金融稳定监督委员会的年度报告并向国会做证。
    五、美国实施宏观审慎监管的现状
    （一）概况
    美国建立宏观审慎监管系统的第一步就是对系统性风险进行监测。《多德—弗兰克法案》规定成立的金融稳定监督委员会（Financial Stability Oversight Council），主要负责监测美国金融体系是否稳定，识别威胁美国金融体系稳定的潜在风险因素，提升市场纪律，降低市场对风险的过度偏好。该委员会一共有10个投票席位（包括美联储），以及5个非投票席位，主要是起咨询作用。
    金融稳定监督委员会监测美国金融体系的很多参与者。委员会成员很多，主要是为了避免单家监管机构专注于自身的监管领域，却忽略各个金融市场各个组成部分的相关性。该机构同样促进了各个监管主体的合作与信息共享。该委员会的成员分成多个小组，负责金融体系的不同部分的监测，定期向国会报告。委员会的工作将会反映在每年夏天提交给国会的报告中。《多德—弗兰克法案》还规定在财政部设立金融研究办公室（Office of Financial Research），负责为政策制定者提供数据。金融稳定监督委员会有权命令金融研究办公室去搜集相关机构的信息数据。金融研究办公室的数据搜集和分析应该能够为监管当局提供各种可能的信息，以便更好地对系统性风险进行监测。
    美国实施宏观审慎监管的第二步是制定合适的监管政策。金融稳定监督委员会在制定政策方面的权力有限，其更多地专注于识别哪家金融机构是系统重要的，从而接受美联储以及其他监管机构（商品期货交易委员会或证券交易委员会）更加严格的监管。为了更好地进行识别，金融稳定监督委员会需要制定相关的标准来筛选哪些机构出现困境会导致系统性风险。
    金融稳定监督委员会对各个监管部门的合作具有重大的促进作用。比如，在此次金融危机中，货币市场互助基金遭受了大规模挤兑，从而形成了系统性风险。显然，证券交易委员会应该在监管货币市场互助基金中担任领导角色。在金融稳定监督委员会框架下，证券交易委员会可以与美联储进行沟通，进一步了解系统性风险源究竟在什么地方，美联储也会帮助证券交易委员会处理货币市场互助基金出现的问题。
    （二）美联储在宏观审慎监管中的角色
    《多德—弗兰克法案》对美联储在宏观审慎监管中的角色也有新的规定。美联储在金融稳定监督委员会中有其独立的席位。同时，美联储负责对控股公司的监管、非银行金融机构的监管以及系统重要的支付清算系统的监管。美行最后贷款人职责的具体情况执行宏观审慎监管。
    第三，将宏观审慎监管的职责整合进中央银行存在激励机制上的优势。首先，清晰的授权以及责任机制可以保证监管目标的实现。这就避免了由不同监管主体所带来的权责不清的问题。其次，中央银行最后贷款人的职责更有利于防止监管目标的过度分散。最后，中央银行而不是财政部居主导地位，有利于降低政策的延迟风险，以及降低政治风险带来的影响。
    第四，将宏观审慎监管的职责整合到中央银行有利于各个政策部门的合作。首先，建立跨部门的合作委员会有利于政策协调成本的内部化，降低政策成本，使各个监管部门的监管目标最大限度地同时实现（价格稳定VS金融体系稳定，降低系统性风险VS消费者保护）。其次，该机构模式有利于授权与实际拥有的权力统一。成立中央银行主导的宏观审慎委员会，可以将其他各个部门的相关监管权力纳入委员会，从而使得宏观审慎政策决策者具有相关政策工具的使用控制权，而不至于处于仅仅发号施令却得不到相关监管机构支持的处境。最后，中央银行主导的宏观审慎监管委员会，可以在系统性风险不断累积的阶段，发挥中央银行可以迅速反应的优势，有效协调各个部门，降低政策延迟风险。