宏观审慎监管机构安排的国际实践（上）

摘要：从2009年4月20国集团（G20）伦敦峰会召开以来，历次G20峰会都将宏观审慎政策纳入公告文件。从国内来看，党的十七届五中全会明确提出要“构建逆周期的金融宏观审慎监管制度框架”；2012年召开的全国金融工作会议将宏观审慎监管列为系统性风险防范制度建设的子课题。而在宏观审慎监管制度安排中，机构安排无疑是重要的一方面。本文从中央银行的历史角色入手，分析了次贷危机爆发后，国际上对于宏观审慎监管机构安排的实施现状，详细研究了美国在次贷危机之后的宏观审慎监管的实践。最后，针对我国金融监管现状，建议中国应在中央银行内部成立中央银行主导的、各个部门联合的宏观审慎监管委员会。
    关键词：宏观审慎，中央银行，机构安排

2007年由美国次贷危机引发的全球金融危机表明，整个金融体系监管架构缺少一个有效的连接点，即在金融监管体系中，忽略了金融体系与实体经济的关联，而货币政策又往往关注于价格和宏观经济，忽略了金融体系的稳定。在货币政策方面，Minskv早在1977年就指出，货币政策不足以保证金融体系的稳定，甚至对稳定金融体系起到反作用。从金融监管体系角度来讲，巴塞尔委员会提出的微观审慎监管专注于个体金融机构。由于在大多数的国家，微观审慎监管的实施往往没有中央银行参与。因此，其金融监管体系往往缺乏一种宏观的视角，这会忽略整个金融体系的稳定，造成个体理性的加总等于集体非理性的局面。巴塞尔协议Ⅱ以及公允会计准则的广泛实施，造成的整个金融体系的顺周期性，是引发此次金融危机的重要原因之一。从监管的角度思考此次金融危机，一个很重要的教训就是监管者应以系统的眼光审视整个金融体系。监管机构的过度划分会使每家监管机构都关注自身职责范围内的决策，这种安排会在金融体系内产生一种负外部性，即每家监管机构以及金融机构进行决策时，没有将其决策结果对其他机构产生的（负面）影响纳入其决策函数。对这种负外部性思考的缺失会使整个金融体系在面临冲击时弱不禁风。此次金融危机使人们意识到，宏观审慎监管能够填补货币政策以及微观审慎监管的空缺。宏观审慎监管机构如雨后春笋般建立起来。比如在英国，政府计划将微观审慎监管整合进英格兰银行，成立一个新的金融政策委员会（Pinancial Policy Committee）实施宏观审慎监管，负责监测系统性风险，以便提前采取行动。欧盟也成立单独机构实施宏观审慎监管，即欧洲系统性风险委员会（Eurovean Svstemic Risk Board），负责监测欧洲的金融体系。该委员会负责收集和分析欧洲金融体系的相关信息，提前识别和预警系统性风险，并向欧洲监管当局以及政策当局提供建议。欧洲系统性风险委员会与新成立的三个欧洲监管委员会（Eurovean Supervisory Authorities）密切合作，负责银行、证券与保险三大行业的宏观审慎监管的协调。本文从中央银行的历史角色出发，对国际上宏观审慎机构安排的趋势和国际实践进行梳理，对美国如何实施宏观审慎监管进行重点研究，并就中国实施宏观审慎监管的监管主体提出建议。
    一、中央银行的历史角色
    
    在资本主义的历史中，金融危机频繁发生。Kindleberger指出，过去400年时间里金融危机大约每隔10年发生一次。一般认为，金融危机会对实体经济产生负面影响。随着时间的推移，消除恐慌和确保金融稳定就成了中央银行的主要职能之一。然而，这个演变过程很漫长。
    在欧洲，世界上第一家中央银行——瑞典银行创建于1668年。随后，英格兰银行诞生，其在之后出台的金融稳定政策方面具有举足轻重的作用。Bagehot（1873）在《伦巴第大街》一书中提到，中央银行在危机时期向商业银行贷款的著名原则：第一，以高于危机前的利率自由放款，但只贷给具有优良抵押品的借款者；第二，这些抵押资产应当按恐慌时和恐慌前的价格区间进行估价；第三，允许没有优良抵押品的金融机构破产。Kindleberger指出，许多英国经济学家将英国危机的消失归因于英格兰银行的中央银行业务经验以及其有效调整贴现率的能力。甚至法国在1882-1924年期间，在没有调整贴现率的情况下，Kindleberger都认为其之所以能保持金融稳定也是归功于英格兰中央银行。
    而美国在整个19世纪，金融体系高度分散，没有建立具有广泛分支机构的全国银行系统。许多州采取了允许自由进入的“自由银行业系统”。1837年以及1857年分别发生了严重的金融恐慌，恐慌之后都出现了萧条和显著的经济混乱。1907年美国金融危机之后，欧洲银行家们分析了美国银行体系的无效性对欧洲的损害。在美国国内此次金融危机带来的严重经济衰退引发了新的争论：美国是否应当建立中央银行？国家货币委员会对此进行了调查，最终在1914年成立了联邦储备体系。
    从欧洲和美国的经验可以看出，金融危机的频发催生了中央银行。国家需要有一个机构稳定金融体系。由于中央银行具有货币发行的垄断权，所以，具有天然的稳定金融体系的责任。
    二、相关研究综述
    
    对于是否将宏观审慎监管整合进中央银行，国际上没有一致的意见（Lastra，2003）。Blanchardetal.（2010）对如何将宏观监管职责以及货币政策引入中央银行进行研究。他们认为，中央银行在宏观经济管理中的专业优势决定了其应在宏观审慎监管中处于核心地位，将宏观审慎监管整合进中央银行有利于各个政策部门的合作。中央银行在宏观审慎监管职责居于领导地位有利于同时实现价格稳定和金融稳定的监管目标。
    在宏观审慎监管机构模式安排方面，国际货币基金组织（IMF）做了大量的研究工作。IMF（2011a）从机构安排、系统性风险监测以及宏观审慎政策工具3个方面，对各个国家展开了问卷调查，汇总了各个国家实施宏观审慎监管的概况。IMF（2011b）总结了危机以来各个国家的宏观审慎监管机构安排模式的现状，根据各个国家机构安排的模式和特点，提出了7种不同的宏观审慎机构安排模式，并分析了各种模式的优势和劣势。同时，IMF（2011a）提出了宏观审慎监管机构安排的17条原则。
    在宏观审慎监管机构的安排实践中，一个很重要的问题就是实施宏观审慎的监管机构在运用宏观审慎政策工具时如何决策。通常情况下，价格稳定与金融稳定不是同一个概念，虽然在某些情况下重合。以往的文献主要关注货币政策的决策问题（Blinder，2008）。Eslava（2006）研究了集体决策以及政府任命在货币政策委员会制定货币政策上的影响。这一研究对如何建立宏观审慎委员会具有重要的指导意义。Sibert（2010）提出宏观审慎委员会应该包括以下5名成员：即1名宏观经济学家、1名微观经济学家，1名财务人员，1名金融工程师以及1名业界专家。这5名成员均不属于政府机构以及国际组织。她强调，该委员会之所以不包括任何监管当局人员，主要就是为了保证监管判断的客观性和独立性。
    对于宏观审慎监管机构安排的实证研究非常困难，主要是因为机构安排只是一个影响金融危机爆发频率的因素。同时，由于金融危机爆发的小概率的性质以及各个国家的机构安排的差异，使得对宏观审慎监管的实证研究更为困难。在这方面的研究中，Goodhaa&Schoenmaker（1995）的研究是比较有代表性的。他们研究了在20世纪80年代和90年代初24个国家的104次银行倒闭事件。他们运用统计方法研究表明，机构整合程度高的国家比整合程度低的国家爆发银行危机的概率更低。Merrouche & Nier（2010）对1999年至2007年欧洲经济合作发展组织的成员国进行调查研究，运用面板数据的方法研究了金融体系失衡积累的原因。他们认为机构安排模式是影响危机爆发的一个重要因素。在中央银行有足够的控制力以及有足够的监管权力的国家，由经济失衡引发的金融危机的频率以及损失程度更低，资本流人对经济失衡的贡献度更低。
    中国学者对宏观监管审慎机构安排的研究大多基于国内的现状，而且主要是从中央银行的角度进行论述。尹继志（2011）认为，中央银行在履行最后贷款人职能、实施货币政策、开展宏观审慎监管和维护支付清算系统运行中都扮演着金融稳定的重要角色。因此，强化中央银行监管权限有充分的理论依据。周永胜（2011）从国际金融危机教训总结角度人手，分析了我国宏观审慎监管的必要性与紧迫性，从我国中央银行应对系统性风险的天然优势出发，对我国中央银行履行宏观审慎监管职能的可行性与现实性进行了逻辑判断。魏正鸥（2011）对以强化中央银行宏观审慎管理职能、注重系统重要性金融机构监管为核心的改革进行了论述。王伟和李海平（2012）分析了我国银行业宏观审慎监管的内在机理，研究了在构建我国银行业宏观审慎监管框架体系中中央银行的角色，并提出了一些政策建议。
    三、危机后国际上宏观审慎监管机构安排的趋势
    
    此次全球性金融危机使得很多国家为了实施宏观审慎监管而对其机构安排进行了调整。调整主要分为两个趋势：一个趋势是进行机构整合；另一个趋势是成立金融稳定委员会，由权力部门的代表或者中央银行主管。
    在发达国家，尤其是在欧洲，一些国家将审慎监管整合进中央银行。爱尔兰将所有的监管职责全部统一到中央银行名下。一些国家（比如荷兰、比利时、法国和英国）采取了左眼监管安全、右眼监管服务的“双峰”模式（Twin Peak Model），即将对经济产生重大影响的机构的审慎监管，以及确保金融机构在为其客户提供服务时遵循一定标准的商业行为规范监管相结合的模式。澳大利亚已成立了两个跨部门的监管机构：针对金融领域系统性风险进行审慎监管的“金融稳定委员会”（Financial Stability Commission）和针对金融机构商业行为规范进行监管的“消费者保护委员会”（Consumer Protection Commission）。英国在其中央银行内部成立金融政策委员会（Financial Policy Committee），由中央银行行长主管，同时委员会包括政府代表成员。美国与欧洲不同，由财政部长主管金融稳定监督委员会（Financial Stability Oversight Council，FSOC），委员会与美联储的功能相互独立。
    在新兴市场国家，大多成立了新的组织机构实施宏观审慎监管，但是由谁来主管该组织机构，则没有明确的特点。在智利以及墨西哥，其金融稳定委员会由财政部长主管，在土耳其，则由首相的代表主管。在马来西亚以及泰国，金融稳定委员会由中央银行行长担任主管。在新兴市场国家，对于宏观审慎监管机构的改革往往受到法律体系的限制。比如，中央银行的授权、监管当局对消费者的保护责任以及监管部门的独立性往往都要写进宪法中。这种情况在拉丁美洲的国家非常普遍。因此，在这种立法环境下，成立宏观审慎监管机构往往是次优的选择，并且在实施中，可能与宪法相冲突。比如，在智利，中央银行行长是金融稳定委员会的成员之一是宪法等级之下的法律规定的。但是，智利宪法规定中央银行是独立的，不属于任何委员会。因此，根据智利宪法，作为中央银行的代表，中央银行行长不应是金融稳定委员会的成员，因为这会对中央银行的独立性造成影响。

责任编辑；何容