贾康：化解地方债务风险 需增加有效政策供给

    地方政府债务的审计结果近期已经发布。如果从地方政府债务或者公共部门负债率(债务率)这样一个特定角度去考察，审计结果可以使我们形成一个基本判断：公共部门以债务率水平为关键指标的债务总量，总体上处于安全区。但在局部，已经出现了某些地方公共部门负债过量的问题——它是不均匀的、隐性的。
    这些问题可以概括为：第一，过去地方政府债务的透明度太低，大量的隐性负债是潜规则强制替代明规则形成的，过去没有及时有效的数据来揭示这些问题。第二，虽然地方债务总量尚没有超过安全线，但局部风险不可忽视。一旦某些事情触发，形成局部不良局面时，可用的机制只能是“救火”，不论从经济效益还是社会效益，其代价是相当高的。所以，当前地方政府债务审计结果，促使我们针对透明度不高和救火机制的问题，讨论地方债问题全景图、结构图，并有效加强协调防范风险。
    重视债务形成的体制性因素
    地方债问题的体制性因素，与中国财税制度方面不完善有关。当前中国财税制度中，省以下地方政府的分税制迟迟未能成形。
    1994年的分税制改革，以相当大的决心和力度搭建起与市场经济相配套的分税分级财政体制框架。但分税制改革渐进路径带有浓重的过渡色彩。如对省以下的体制，当时寄希望于中国地方各级政府探索出一条地方四级加中央共五级分税的中国特色道路来。但现在可以说，此路不通。还有人建议，在税率方面可以依靠增值税共享，形成一省一地一率。但我认为，这是一个非常危险的思路。回到一地一率，就是回到分成制、包干制，将整个颠覆1994年配套改革的基本制度成果，大家又回到“会哭的孩子有奶吃”、天天“跑部钱进”、苦乐不均的状态，没有市场经济统一市场形成的公正、稳定、规范的局面。
    从这个意义上说，目前省以下财税体制的困扰，实际上就是陷于分成制和包干制。真正的分税制搞不下去，演化成为五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓厚的分成制和包干制。现在人们抨击地方政府职能扭曲、行为短期化、土地财政化等，对这些弊病，打板子应该打在哪儿？打在分税制上，板子就打错了地方。因为省以下并没有进入分税制状态，它出毛病，恰恰是出在我们过去就知道会弊病丛生的分成制、包干制上。
    深化财税体制改革势在必行
    搞市场经济，除了分税制为基础的分级财政体制，我们别无选择。那么今后怎么办？一个办法是制度“扁平化”、减少层级。
    财政“省直管县”改革，财政部已有明确要求，明年除了民族地区之外，省直管县要全国覆盖。比如现在广东已经在顺德先行先试行政省直管县，湖南的动作也很大。这样一来，省下面的市和县，在财政上可能先形成实体层级，行政也会随后跟上，最终达到减少层级的效果。对于乡镇而言，自取消农业税以后，大多数地区实际上早已经通过乡财县管和综合改革，不再考虑财政设置实体层级，也没有任何条件设置实体层级。
    这样一来，新的思路可以勾画出来：扁平化在先，跟着就是按照中央、省、市县三个层级分税，三级配置税基。省、市县两个平台上放什么税？这是关键，但现在已看得出端倪。西部已经启动了资源税改革，这些工商业不发达、但资源丰富的地区，通过资源税改革可以形成自己的地方税财源支柱；其他较发达地区，通过现在上海、重庆开始所谓“房产税”、实际上为不动产税的改革，有可能打造另外一个长久的、跟市场经济运行机制内洽的、有支撑力的大宗稳定收入来源，形成另一个地方财源支柱。地方税体系的主打税种可由此清晰化。
    如果没有清晰的分税制制度框架，转移支付怎么做都是摆不平摆不好的。分税制制度框架搭好了，转移支付就可以进一步按照体制逻辑加以优化。
    我国中央政府层级的收入，现在大概稳定在财政收入的52%左右，其中用于中央本级支出的，只有20%左右，32%左右用于支持中西部发展，这总体上是符合中央政府职责和全局利益的。这方面今后要处理好的问题，就是一般转移支付应该进一步扩大份额，同时适当压缩专项转移支付。专项转移支付应有所控制、合理归并，还要及时下达，使地方得以与其它预算内容协调。另外，不允许各个部门要求地方按照一定比例进行专项资金配套，那会逼着欠发达地区弄虚作假。
    从现在的地方政府债务审计结果看，今后需要推动地方阳光融资制度形成。审计部门提出的建议已经包含了这方面的内容，包括考虑地方公债制度建设以及修改相关法规。以后还可以考虑地方根据项目情况发行与之对应的市政债，这样使地方政府举债有透明度、有公众监督，也有其他监督机制综合作用。这也是分税制下分级财政不能不解决的一个重大问题。基本原则应该是一级政权，具备一级事权、一级财权、一级税基、一级预算，以及相呼应的一级产权和一级举债权。所谓产权就是根据十六大的表述，国有资产要由中央、地方分级行使出资人职责，产权要具体量化到具体层级上。省和市县应该是各有一级国有资产管理机构。与此相关的，以后地方层级的资产收益，也应该按照原则，涵盖在预算体系中。预算体系中，应该包括经常性收支预算、国有资本经营预算以及基金预算。我认为，还应该构建社会保障预算，包括地方债务预算或者叫政府投融资预算等也应是这个预算体系内的组成部分，在这方面可进一步进行探索。
    建立债务风险评估合作框架
    还有一项后续工作，应该对地方债务在不同项目上的风险度，作出必要的判断。当然这项工作不仅由审计部门承担，相关部门可形成一个合作框架。由审计部门提供清晰的全盘数据和结构数据，然后可由工作部门去组织项目风险评估，追踪一些较高风险的项目。
    在这次审计结果的基础上，有关部门可以进一步形成一个分工合作方案，将相关项目风险度具体化和细化，先要盯住风险度最高和较高的那些项目。
    另外，在管理创新方面，预算概念之下债务管理在技术上会有很多问题值得讨论。比如对于地方投融资预算或地方债务预算，是不是可以结合这一次审计，引导鼓励各地在一定规范之下，探索形成具体的预算形式和管理方式，这都值得进一步思考。