杨涛：支付备付金集中存管改革的题中之义(3月21日)

    自2016年开始的互联网金融专项整治中，中国人民银行（俗称“央行”）围绕非银行支付机构风险整治工作，提出要以保障客户备付金安全为基本目标，建立支付机构客户备付金集中存管制度。实际上，早在2015年年底发布《非银行支付机构网络支付业务管理办法》时，央行就指出将进一步研究改革客户备付金集中存管制度，整顿支付机构参与银行间资金清算和各类跨业经营活动，切实保障客户资金和信息安全。
    应该说，在近年来我国第三方支付市场的快速发展中，备付金起到了不可忽视的重要作用，不仅作为保障支付过程的预收待付货币资金，而且成为支付账户功能拓展和支付机构商业模式创新的载体。在此过程中，也出现一些信息不透明、资金挪用、功能模糊的问题，加上令人瞠目的规模膨胀，使得备付金已成为监管者、支付机构、公众所共同面临的一把“达摩克利斯之剑”。
    备付金的“诱惑”
    备付金集中存管主要为了有效应对两方面的挑战。
    一方面，虽然自2010年以来央行一直在不断完善支付市场制度规则，但备付金的“诱惑”仍使得诸多机构铤而走险。其中，2015年非银行支付机构客户备付金管理专项检查发现的主要问题包括以下四方面：第一，备付金存管银行账户开立和管理不规范。主要表现为以下三种情况：一是备付金存管账户和收付账户的账户名称、开立数量等不规范；二是备付金协议内容不完善，缺少损失责任承担等重要条款；三是选择未备案的银行机构开展备付金存管业务；四是备付金账户的开立、变更和撤销未及时向央行报备。第二，备付金账户使用不合规。主要表现为以下两种情况：一是使用一般存款账户存放备付金；二是备付金存管账户、收付账户和汇缴账户使用不规范，如使用收付账户办理跨行支取、汇缴账户日终未全额划转至存管账户或收付账户等。第三，未建立有效的备付金核对校验机制。个别支付机构和备付金存管银行核对校验机制仍未建立；部分支付机构和备付金存管银行未完成业务系统改造，无法实现系统自动核对校验。第四，挪用、占用备付金。部分支付机构通过以下手段刻意挪用、占用备付金：赊销预付卡、将结算资金划转至特约商户以外的其他机构、长期占用售卡资金不入账、长期占用商户结算资金不划转、直接向自有资金账户及关联方账户划转客户备付金等。
    在严格监管的背景下，2015年8月24日，浙江易士成为首个因其涉嫌违规挪用备付金而被取消《支付业务许可证》的案例。此后到2016年底，受到各种处罚的支付机构多达30多家，如广东益民、上海畅购、华瑞富达、安易联融等，当然这些多数是业务能力、管理水平相对落后的机构，尤其是预付卡机构。
    另一方面，对于行业领先机构来说，备付金直接挪用风险并不大，但却成为虚拟账户体系的核心，承担了过多的业务功能，或许也使支付服务与事实上的跨行清算服务掺杂在一起。考虑到备付金不属于支付机构的自有财产，且具有某种准公共性特征，因此，备付金监管的重点是使其回归保障安全的基本职责。
    改革思路：回归
    支付清算体系的“效率”与“安全”一直就如同翘翘板，其平衡支点并不容易把握。在反思2008年金融危机的前提下，2012年以来各国普遍努力落实的《金融市场基础设施原则》总结了9方面24条原则，其中大多数都是着眼于风险、安全、准入、透明度等。2015年之后，由于面临支付新技术的挑战，以美联储为代表的发达经济体，同时也更关注提升零售支付效率的问题。
    在我国，改革探索期间的政策支持与创新监管容忍度保障，促进了第三方支付市场与新兴支付工具的快速发展，但也带来了鱼龙混杂、泥沙俱下的现象。支付清算设施如同道路、桥梁等基础设施，在亟须发展的早期，可以适度容忍大干快上以及条条大路通罗马。但到了一定阶段，为了全面提升交通质量、保障安全，就需要把基础设施的高标准、严要求、集中管理等放到首位。作为支付清算创新的前沿，零售支付体系建设正到了这个阶段；而备付金集中存管，则是以外部机制来保障工程质量的主要抓手。
    现代金融体系的基本功能包括支付清算、资金配置、风险管理、信息管理等。由此，可以把我国第三方支付的定位概括为“2+3”，即两个服务、三个弥补。 所谓两个服务，一是服务于现代电子商务及网络经济的需求，并且支持与伴随其成长；二是服务于信息管理。所谓三个弥补包括对支付工具、商业信用、金融功能的弥补。
    “两个服务”方面的增长潜力，毋庸置疑，这也是我国第三方支付最大的潜力所在，更是政府政策应该重点支持的领域。前两个弥补，则具有过渡性，随着将来金融市场化、自由化的发展，可能的支付工具会非常丰富，商业信用环境也会改变，第三方支付基于此的定位潜力也将逐渐弱化。当然，这个过渡时间可能会较长，并取决于某些特定因素，如个人支票、实体企业信用工具等的发展与创新速度，还有个人信用体系和制度的建设进展。对于最后一个弥补的前景，则取决于利率市场化、银行等金融机构持续改革的进程。现在相关互联网金融产品的制度套利空间，将来必然会逐渐缩小，资金价格的多轨制终将逐步消失，支付渠道在金融产品定价中的作用也将逐步弱化，最终达到欧美金融市场的那种一般状况。
    由此看，“两个服务”是第三方支付的存在基础，也是应该大力支持的方向；“前两个弥补”取决于第三方支付之外的制度变化；“最后一个弥补”则只是金融改革中的浪花。在此背景下，促使第三方支付回归支付小而美和支撑网络新经济的轨道上，符合了其内在发展的趋势。而支付备付金集中存管，只是相关规范和引导政策中的重要内容之一。
    未来展望：良币驱逐劣币
    据报道，央行对集中存管给予了过渡空间——交存比例根据支付机构的业务类型和分类评级结果分为不同档次，最低12％、最高24％，其间还有14％、16％、18％、20％比例；以后逐年增加集中存管比例，但尚未明确具体的过渡时间。未交存的客户备付金按原制度，仍享有利息收入。据媒体统计，支付宝和财付通，各自沉淀的客户备付金规模约在1600亿元和1500亿元，合计占全行业客户备付金总量的70％、市场份额前十名的90％。两家巨头均按12％的低档交存，这意味着，两家公司首次需交存各不到200亿元的客户备付金。目前看，实际影响较小。
    由此看，支付改革“效率与安全翘翘板”一直就是摆动的，加上存在巨额支付备付金的情况可能只是阶段性的，相关现象也可能是分久必合、合久必分。在美国，以金融消费者保护为核心，支付监管的首要目的也是备付金安全，有一系列复杂制度规则加以保障；同时，支付机构的分散自律也发挥作用，是因为有严厉违规惩罚加上充分市场竞争，使得备付金违规行为非常鲜见。同样，在我国，未来随着制度与市场环境趋于完善，现有的支付监管规则也并非一成不变。
    长远来看，在相关政策引导下，第三方支付机构推动的电子支付创新完全应该能够达到新的低风险、高效率支付模式，但是这还需要一系列配套政策的完善，而备付金集中存管只是条件之一，更需要以支付消费者保护为基准，不断优化第三方支付创新与发展的土壤质量。
    一是需要监管部门和行业协会在支付业务功能监管、支付技术标准与规则完善等方面做好文章，尤其是尽快推动各类新型电子支付的标准化发展；二是需要非银行支付机构、尤其是行业领先的支付机构，更需要充分考虑到自己对于零售支付体系的重要性在提升，因此，需不断优化自身的安全标准与意识；三是在金融消费者保护不断加强的大环境下，考虑到支付服务在金融消费服务中的特殊性，应该把支付消费者保护作为专项推动的重要工作；四是由于很多支付过程中产生的问题，也可能源于支付消费者自身的安全意识不足，所以也需要各方共同推动支付消费者的安全文化的建设、支付知识的普及等。
    总之，备付金集中存管符合了当前支付清算体系改革的现实需求，以此作为起点，可以一方面更有效地驱逐市场“劣币”，另一方面更好地促使“良币”高质量、更合规、更放心地创新与发展。同时，如何落实集中存管的细节以及通过监管、协会、银行、清算组织等各方协同，来为支付机构提供更完善的配套服务，也都是题中应有之义。(作者单位：中国社科院金融研究所；载《当代金融家》2017年第2期)