陈经伟：对村镇银行制度的几点思考(2月16日)

    2003年初，中国银行业改革按照“抓两头、带中间”的战略思路进行推进，在此过程中，一些大型商业银行逐步撤出大部分乡镇和农村地区，县域乡镇一级主要依赖县域农村信用社和中国邮政银行网点提供金融服务，部分农村地区出现“金融真空”现象。针对这一状况，国务院于2006年12月出台了关于放宽农村地区银行业金融机构准入的政策，推动建立以村镇银行为代表的中国新型农村金融组织。
    村镇银行现状与问题
    截至2014年11月末，全国已开业的村镇银行1128家，村镇银行筹建计划仍然继续，由此可以预计，在未来几年时间内，村镇银行在“量”方面还会继续增加，但“质”方面存在的问题在金融学术界有一定的共识。
    区域发展不平衡。从2007年03月中国第一家村镇银行的开业，到2007年10月在全国范围内正式铺开，在村镇银行的几个阶段的发展过程中，明显出现了区域发展的不平衡，即在2013年末全国组建的1071家村镇银行中，中西部省份达665家，占62.1%。
    “盆景金融”效果。村镇银行发展过程普遍存在规模小、品牌效应差和服务对象偏离农户等问题。比如，截至2012年底，银行业金融机构涉农贷款余额17.6万亿元（其中农村信用社涉农贷款余额5.3万亿元），村镇银行的贷款余额为2330亿元，仅占银行业金融机构涉农贷款余额的1.32%，仅起到点缀作用，远未达到当年设想的服务“三农”目标。
    经营与管理水平低下。村镇银行在经营过程中存在着运营方式单一、结算渠道不完善、市场定位不合理、存贷比偏高、吸收存款难、业务创新能力不足和经营管理水平低等问题。这些问题长期积累和隐患不忍忽视——可能引发的区域金融风险。
    “同质化”与“信用社化”。由于规模小和管理人才短期，村镇银行大多仍然按照传统银行的理念与业务实践来经营，在产品设计、业务流程和管理方法方面甚至努力向信用社看齐，背离了制度设计当初的“新机制”和“差异化”原则。
    对村镇银行制度的几点反思
    村镇银行的纯商业性定位。村镇银行制度是伴随着我国银行业商业化改革进程中出现的“金融真空”状态而产生的，其商业性定位就意味着其服务主体是现有商业银行机构不愿意做或者没有能力开发的市场主体，它们有能力担当起农村金融服务市场的“开拓者”角色。要实现这一定位，目前执行的村镇银行制度势必需要进一步改进，相关部门也需要出台切实可行的政策配套措施。
    村镇银行的对等和分层发展。所谓对等和分层理论主要是指大、中、小银行分别有自己的对应优势，它们适合对应的客户群体为大、中、小企业提供金融服务，然而，现实中的典型案例（如美国富国银行）说明，开拓小客户市场不一定非得依靠小银行。因此，面对我国现实存在的差异化农村市场，在村镇银行设计制度中是否可以鼓励大、中、小三种模式？
    村镇银行的未来。村镇银行与我国目前的县域银行（包括县域的农商行、农合行和农信社等），是一种同质竞争关系还是差异市场互补关系？还是竞争与差异两者同时兼具的功能定位？政策引导和规制必须明确。由于村镇银行制度设计是处于我国“抓两头、带中间”的银行业改革战略初期，然而，而我国银行业结构经过十年改革已发生了脱胎换骨的变化，加上我国未来城镇化改革和发展的需要，村镇银行发展方向是否可以提升为县域银行之定位？
    村镇银行股权及其管理等配套设计。信用是银行业生存和发展的基础，“去行政化”是村镇银行制度设计中比较成功的一点，但其“主办银行化”和信用劣势是其发展过程中出现的另外一个问题，也决定了村镇银行发展的上限。因此，村镇银行股权及其管理的制度安排值得深入探讨。
    对策建议
    从特许经营角度来看，村镇银行与其他城市商业银行和农村商业银行一样，是一种“完全牌照”银行，然而，我国村镇银行中的规模小和管理水平低这两个现实问题往往成为其制约服务质量和进一步发展的瓶颈。对此，笔者提出以下具体建议。
    第一，规制过程中应重视独立第三方的专业基础研究。金融规则制定的优劣，在一定程度上决定着金融规则执行和监督的最终效果。从操作层面上进，村镇银行制度改革主要是改规制，它将涉及法规完善与配套制度设计、“去主办银行化”、银行管理模式创新和改革风险压力测试等内容。规制前和规制实施过程中以及成效评估等，均需要多个独立第三方专业研究机构对这些问题展开充分论证和细致研究，为决策提供依据和服务。
    第二，以“城镇银行”为发展方向。随着中国城镇化步伐的加快，县域金融服务需求更加趋向于多样化。现有的主要依靠“一县一行”的县域银行农村金融服务制度设计是否能够适应我国未来城镇发展需要是很值得怀疑的。从中国现有银行业结构出发，除了对县域农信社和县域农商行进行深化改革以外，给予村镇银行重新定位，通过政策引导和程序要求，将部分现有村镇银行向“城镇银行”转变，形成“一县两行（一家农商行和一家城镇银行）”相互竞争的格局，以此配合中国城镇化改革是一种比较现实的做法。
    第三，加强村镇银行管理模式创新。目前中小银行专业管理人才严重短缺是中国国情与现实，把全国上千家独立法人机构的村镇银行的整体管理水平提升是一个难题，但是，通过挖潜村镇银行管理模式创新的方式来整体提升我国村镇银行的“质”成为路径之一。可以借鉴股权投资基金管理和运作模式与做法，突破借助主办银行管理村镇银行模式，探讨在全国范围内新组建成若干家专业银行管理公司或者“村镇银行控股公司”，通过聚集一批高端专业人士方式来对目前我国上千家村镇银行进行全方位和高档化的管理服务，逐步推动中国村镇银行机构的市场化委托—代理模式。
    第四，大资本、规模化和连锁式的制度指导。现在的中国可以说是世界上当之无愧的一个金融资源大国，特别是大量的民营资本正迫切进入金融行业，这意味着入股村镇银行资本并把村镇银行的资本金和规模做大基本上不存在资金问题，而且大资本具有开拓市场和规模化经营的优势。因此，走出“小资本做小银行”误区的同时，按照“谁有能力为县域提供金融服务”的资本参与要求，尝试通过引入银行（金融机构）、大资本、高端战略投资者，与“本土化”资本组合，组建多个小银行，并配合根据县域经济与人口规模设定最低投资额和最低分支行个数（网点）设计的制度指导，实现规模化和连锁式的村镇银行创新经营模式。
    第五，保留一定比例的国有股权。除了限制主办银行持股比例以外，村镇银行设置过程中还应当吸收一定比例的国有资本，由银行资本、国有资本、社会资本和专业管理机构形成合力，综合提升村镇银行的信用和管理水平，最终构建一个层次丰富、相互竞争的县域基础金融服务体系。