郭金龙等：构建新时代普惠金融服务体系(3月26日)

    减少和消除贫困是社会发展的永恒主题。自20世纪80年代中期以来，我国积极推进扶贫工作，取得了巨大成就，成为世界上首个实现联合国千年发展目标中减贫目标的国家。尽管我国扶贫成绩显著，但现阶段扶贫脱贫形势依然严峻。保险是金融扶贫的重要方面，能够帮助贫困群众防范和化解风险，并努力构筑贫困地区风险防范屏障。
    保险扶贫政策演进
    扶贫是互助精神的重要体现，而保险的实质为“人人为大家，大家为一人”“我为人人，人人为我”的互助精神，从而具有“扶危济困”的天然优势。我国保险业持续推进扶贫工作，仅在政策层面就制定了一系列重要文件，有效确保了保险扶贫工作的顺利开展。
    为贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神以及习近平总书记关于扶贫开发的重要指示和政府工作报告对扶贫开发工作的部署要求，进一步完善金融服务机制，促进贫困地区经济社会持续健康发展，人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会、扶贫办、共青团中央于2014年3月联合印发的《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，指明了保险扶贫的主要思路，提出积极发展农村保险市场、拓宽保险资金运用范围等具体路径。
    2016年3月16日，中国人民银行、国家发展改革委、财政部、中国银监会、中国证监会 、中国保监会、国务院扶贫开发领导小组办公室联合印发的《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》则进一步细化了保险扶贫的措施，包含创新发展精准扶贫保险产品和服务、建立健全针对贫困农户的保险保障体系等内容。
    同年5月，农业部、国家发展改革委、财政部、中国人民银行、国家林业局、国家旅游局、银监会、保监会、国务院扶贫办联合印发的《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》再次强调了保险产业扶贫的重要意义，鼓励保险机构和贫困地区开展特色产品保险和扶贫小额贷款保证保险。
    6月，中国保监会与国务院扶贫办联合发布的《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》更是专门就如何推进保险扶贫工作进行全面安排和部署，要求从农业保险服务、健康保险服务、产业脱贫保险服务以及教育脱贫保险服务等方面精准对接脱贫攻坚多元化的保险需求。
    12月，中国保监会印发的《关于加快贫困地区保险市场体系建设提升保险业保障服务能力的指导意见》则详细阐述了保险在服务国家战略、提高保险供给、构建保险生态环境、服务民生保障等方面的重要意义和具体措施。
    这些政策的实施推进保险业的扶贫工作取得斐然成效，不仅积极探索了河北阜平“金融扶贫，保险先行”、宁夏“脱贫保”、河南兰考“脱贫路上零风险”等典型扶贫模式，而且仅在2017年农业保险就为2.13亿户（次）农户提供风险保障金额2.79万亿元，支付赔款334.49亿元，有4737.14万户（次）贫困户和受灾农户受益。
    保险扶贫机制探讨
    保险扶贫是金融扶贫的重要组成部分，它主要遵循市场化运作机制，针对脱贫过程中的各类风险提供有效的风险管理，强调满足扶贫对象的自我发展需求，有助于提高扶贫精准性和有效性。国家“十三五”规划纲要中明确指出，要“创新扶贫开发方式，健全精准扶贫工作机制，健全广泛参与机制”。根据保险与扶贫工作的特性，我国保险业积极创新保险扶贫风险保障机制、增信机制、投资机制和公益机制，并通过农业保险扶贫、产业保险扶贫、捐赠等具体途径助推国家扶贫攻坚目标的实现。
    保险扶贫风险保障机制
    从贫困成因分析，自然灾害风险、重大疾病风险是导致我国民众特别是少数民族地区群众致贫的重要因素。而保险的核心基本功能是风险管理，它能够使贫困人群在遭遇自然灾害、重大疾病这些风险后及时获得保险赔付，补偿一定的经济损失，进而提高贫困人群抵御风险的能力，缓解因灾、因病致贫状况。因而，保险扶贫风险保障机制就是保险业基于保障贫困人群目的，通过保险机构提供农业保险、大病保险、小额人身保险等保险业务来补偿贫困人群因自然灾害、疾病等风险造成的经济损失的一系列制度安排和行为总和。这种机制不仅有利于降低群众因灾致贫、因病致贫的概率，也体现了保险业服务社会、坚持“保险姓保”的根本要求。
    保险扶贫增信机制
    信用缺乏、抵押物不足是导致贫困地区金融排斥的关键因素。保险增信就是保险机构充当“担保人”的角色，通过发挥保险产品的增信作用提高“三农”、小微企业等扶贫对象信用不足的问题，有效降低贫困农户的贷款门槛和贷款业务风险，缓解贫困地区和贫困人群的融资难问题，促进金融精准扶贫工作的顺利推进。所谓“保险扶贫增信机制”，是指保险机构主要通过为贫困人群提供小额贷款保证保险、农业保险保单质押等保险服务形式，增加贫困人群的信用等级，降低银行等其他金融机构承担的扶贫对象信贷违约风险和损失，从而破解“三农”、小微客户等扶贫对象因担保难引发的融资难问题的一系列制度和行为的总和。
    保险扶贫投资机制
    资金缺乏是制约贫困地区经济社会发展最为重要的因素。贫困地区不仅经济发展水平较低，而且基础设施、民生建设等方面也往往较为薄弱，急需大规模的资金投入。保险业由于行业特性聚集了大量资金，而这些资金通常具有期限长、规模大、追求稳定收益的特征，可以很好对接贫困地区基础设施、重点产业、民生工程等项目资金需求，改善贫困地区资金短缺状况。由此，保险扶贫投资机制就是保险业为了实现保险扶贫目的，所进行的一系列针对贫困地区、贫困人群的保险资金投资行为和制度安排的总和。这种机制的运行一方面能够彰显保险业助推扶贫攻坚的责任意识，另一方面也可以提高保险资金的长期资产配置水平，拓宽保险的业务范围。2016年8月成立的中国保险业产业扶贫投资基金将重点投向连片特困地区、革命老区、民族地区、边疆地区的特色资源开发、产业园区建设和新型城镇化发展等领域，并带动其他社会资金流入，促进贫困地区经济发展和产业脱贫。
    保险扶贫公益机制
    公益事业的发展是社会文明进步的一种重要标志。贫困地区特别是民族地区通常制度缺乏、自然条件恶劣，更需要各行业充分发挥行业优势，勇于承担社会责任，积极开展针对贫困地区、贫困人群的各类公益活动。保险，不仅其互助共济精神和社会管理功能与“扶危济困、扶弱济贫”公益理念完全契合，而且其社会资源配置能力和社会救济救助能力也与现代公益所倡导的理念不谋而合。因而，保险扶贫公益机制是保险业基于扶贫目的开展的各类公益行动的运行机制和管理制度的总称。保险业正在积极打造扶贫公益长效机制，针对精准扶贫战略业已开展干部挂职交流、捐赠、爱心帮扶、购买团体意外伤害保险等多种公益活动，并组建了中国保险业扶贫志愿者团队，多家保险公司更是设立了保险公益基金，助推了一定的贫困人群实现脱贫。
    保险扶贫绩效实证分析
    保险扶贫资源也可视为一种稀缺资源，加上我国贫困地区、贫困人群的金融保险排斥现象较为严重，因而对保险扶贫的绩效分析就显得尤为重要：一方面可以及时发现保险扶贫中存在的问题进而总结相关经验指导后续工作开展；另一方面有助于实现保险扶贫资源的优化配置，促进我国精准扶贫战略的有效实施。
    保险扶贫绩效实证结果分析
    对图1计算可知，地区人均GDP水平对保险扶贫效应的影响最大，人均GDP小于1.98万元的区域，贫困人口减少的平均值达到350.667，而人均GDP大于1.98万元的区域，平均值仅为58.297，表明保险扶贫效应会相对降低，意味着在经济发展水平极低的区域大力发展保险业务，将有利于减少贫困人口。从结点3、结点7可知，不同省份的保险扶贫绩效差异较大，上述八省区可以划分为两个类别：云南、广西、贵州三个省份的贫困人口减少量的平均值为127.583，而内蒙古、新疆、青海、西藏、宁夏五个省份的平均值仅为25，表明云南、广西、贵州的保险扶贫绩效较高，而其他五个省份则较低。从结点7、结点8以及结点9可知，在云南、广西、贵州三个省份中，城镇化比率相对低的区域保险扶贫效应明显，表明车险保费收入的影响因素较大，意味着在这些地区发展车险业务将有利于减少贫困人口。从结点3、结点4、结点5、结点6可知，总保费收入、农险收入的影响较大，意味着在这些地区提高总保费收入、发展农险业务将有利于减少贫困人口。
    完善保险扶贫工作的几点建议
    一是实施差异化的保险扶贫策略。
    加大对贫困地区的差异性分析，识别影响保险扶贫效应的重要因素。在综合考虑各项因素的基础上，探索制定和实施差异化的保险扶贫策略，提高扶贫的精准性和效应。如在经济发展水平偏低的省市可大力发展农业保险，在城镇化比率相对低的省市则可适当优先发展车险业务。
    二是强化保险扶贫的政府支持力度。
    构建保险扶贫的联动机制，建立政府牵头、保险业具体运营、其他部门共同参与的保险扶贫工作协调机制，积极推动保险与银行、信托等其他金融机构的合作。加快保险扶贫数据、信息的共享和交换平台建设，简化贫困地区政府保险扶贫惠民工程的审批程序，提高扶贫资金结算速度。加大财政资金投入，改进政策性保险保费分摊机制，逐步增加贫困地区的中央财政补贴金额，降低甚至取消贫困地区的地方财政配套补贴。推动农村保险机构定向费用补贴政策，加大税收优惠力度，降低贫困地区保险机构经营成本，调动保险服务机构布点展业的积极性。
    三是构建专业化的保险扶贫绩效评价体系。
    建立专业化的保险扶贫绩效的评价体系，设立合理可操作的评价指标，培育专业独立的保险扶贫监测评价机构。搭建保险扶贫开发数据库，实现保险扶贫工作的信息化、网络化和评价指标的系统化。建立科学长效的保险扶贫绩效监测评价机制，及时发现保险扶贫推进过程中存在的问题。配套建立定期的调查和研讨制度，及时解决和推广评价中出现的新问题、新方法。强化扶贫资源在投入后的跟踪监测，设计专项监测评价程序，形成规范化、制度化的资金监察机制，确保保险精准扶贫工作的顺利实施。
    四是提升保险扶贫能力。
    加大对扶贫保险产品与服务的研发投入，鼓励、引导并协助贫困地区所在的保险公司省级分支机构结合当地实际情况开发适宜保险产品和整体保险解决方案。推动责任保险、气象指数保险、价格保险等创新保险产品试点与投放，注重提高扶贫保险产品本身的风险管理水平。健全保险扶贫的服务体系，加快少数民族地区多层次保险服务组织体系的完善，探索设立扶贫保险的专营部门或专属机构，强化贫困地区保险技术支持及人才培养。建立差异化的奖惩制度，适当降低少数民族贫困地区的考核标准，健全保险风险分担机制，扩大保险公司的承保能力，提高保险公司经营的稳定性。强化保险业的社会责任，合理平衡经济效益和社会效益，自觉调整经营行为。
    五是营造保险扶贫攻坚的氛围。
    构建保险业扶贫攻坚的舆论环境，广泛运用政府决议、高层讲话、公益广告、新闻报道等多种形式传播保险扶贫理念、典型案例、实践经验。树立保险业竭诚为扶贫对象、扶贫地区提供保险服务的意识，转变保险只为有钱人服务的错误思想。积极开展“送金融保险知识下乡”活动，综合运用现场宣讲、集体宣讲、入户宣讲等多种方式，增强保险和金融知识教育。提升贫困地区政府部门对保险工具的理解和运用，鼓励政府通过购买服务等方式，强化贫困地区保险消费者权益保护。（作者：郭金龙、周小燕；作者单位：中国社科院金融研究所；载《当代金融家》2018年第2-3期）