柏学行：美国保险业反托拉斯豁免地位岌岌可危(6月11日)

    美国保险业反托拉斯豁免由来
    美国于1890年制定了世界上第一部反托拉斯法律《谢尔曼反托拉斯法》（The Sherman Antitrust Act），随后在1914年又通过了两部重要的反托拉斯法律：克莱顿法（Clayton Act）和联邦贸易委员会法（Federal Trade Commission Act）。作为反托拉斯法律的发源地和反托拉斯监管非常严格的国家，美国的保险业却一直享受着反托拉斯豁免（Insurance antitrust exemption）的待遇。
    一般认为，只要存在市场经济和市场竞争，就必须对不正当竞争行为进行法律规制。保险业作为市场经济的组成部分，对其进行反不正当竞争法律规制并无疑议。但是保险业作为一种特殊行业，是否应当进行反托拉斯法规制却颇具争议。传统理论认为，保险业是经营风险的行业，涉及到国家公共利益，不宜进行过度竞争。因此美国在1945年通过的《麦克卡兰－费古森法》（McCarran-Ferguson Act）中规定保险业豁免适用反托拉斯法。该法授权州政府对保险业进行规制，并规定只有在州政府没有规制保险业时，谢尔曼法、克莱顿法和联邦贸易委员会法才适用保险行业，但保险业中的联合抵制、强迫、威胁行为或协议，不能豁免适用联邦反托拉斯法。自《麦克卡兰－费古森法》通过之后，所有的州都颁布了规制保险业的规则。这就意味着，自1945年始，美国保险业基本不受联邦反托拉斯法的规制。
    存废之争不断
    然而，到了20世纪80年代中期，美国出现了责任保险“危机”。“危机”以产品责任险和其他侵权责任险的保险费的急剧增长为表征。1984年至1986年，美国普通责任险的保险费上涨了70％多，有些险的保险费甚至上涨了百分之几百。有人将责任保险保险费的增长归责于《麦克卡兰－费古森法》，认为是该法保护了保险人的价格合谋行为，主张废除《麦克卡兰－费古森法》。但保险业界和学术界对废除《麦克卡兰－费古森法》的主张表示反对，认为责任险保险费率的急剧增长的主要原因，在于侵权法所规定的赔偿责任包括赔偿数额、诉讼成本大幅度增加，而不在于保险人的价格合谋。保险人从事的是高风险行业，集体行动对普通责任险的预期损失和预期投资收益的计算非常重要，它能在保险人之间增加信息，分散风险，从而降低保险成本。废除《麦克卡兰－费古森法》不仅不可能促进竞争，反而可能减少竞争，增加保险业的成本，减少高风险行业的险别，因为反托拉斯诉讼的威胁将使保险人不愿意从事提高效率的合作活动。
    尽管美国国会不断有废除《麦克卡兰－费古森法》的声音，该法仍未废除。但近10多年来，联邦法院对该法的适用却趋于严格。其主要表现，就是对“保险业”进行狭义解释，而对“联合抵制”进行较宽泛的界定，从而使保险业豁免适用反托拉斯法的范围缩小。同时，州政府反托拉斯法适用保险业的情形在不断增多。所以保险业适用除外的实际意义已经受到损害。进入本世纪后，宾夕法尼亚等州的医疗责任保险费大幅度上涨，结果医生减少了医疗活动，许多医院关闭了一些非常重要的病房。一些民主党议员将之归责为州政府对保险业的失察和反托拉斯法对保险业的豁免，认为是反托拉斯法适用除外制度导致了保险业中的固定保险费、交换不为公众所知的信息等反竞争行为，导致了保险费的提高及医生、医院可选择险别的减少。
    处理“卡特里娜”不力
    存废之争升级
    2005年的“卡特里娜”飓风给保险业带来了空前挑战。保险业在支付了巨额索赔之后，又面临着广大受灾投保人对保险业服务质量的不满。其中有上万名投保人将保险机构告上了法庭。他们认为保险机构收取了过高的保费，而拒绝一些应该的赔付，并且理赔缓慢，给投保人带来了不必要的损失。他们认为正是由于反托拉斯豁免的保护才使得保险业减少了竞争，降低了市场效率，对保险消费者带来了不利的影响。
    2006年6月，美国国会专门针对保险业的反托拉斯豁免进行了一场讨论。辩论双方的观点针锋相对。争辩的焦点集中于两点：一是反托拉斯豁免是否限制了保险业的竞争。二是废除反托拉斯豁免能否为消费者带来好处。法律界和消费者组织等认为反托拉斯豁免限制了保险业的竞争，而它们的信息共享将使得他们能够进行价格合谋，从而损害了消费者的利益。保险业界则认为恰恰相反，反托拉斯豁免使得保险业可以通过承保、理赔等信息的共享，以比较低的成本设计出更合适的保险产品，从而降低了消费者的投保支出。比如像飓风之类的巨灾风险，单个保险人很难搜集到足够的数据来进行相关保险产品的定价。缺乏信息共享将使得它们不得不制定更高的费率，甚至退出该保险市场。
    国会“变天” 前路未卜
    同样使得保险业反托拉斯豁免遭受严峻挑战的还有美国国会的“变天”。
    在2006年11月的美国中期选举中，民主党上演大翻盘，时隔12年重新夺回参众两院的控制权。而更加崇尚自由竞争的民主党一直比共和党更倾向于废除保险业的反托拉斯豁免。
    进入2007年，在美国国会关于是否废除保险业反托拉斯豁免的争论正在逐步升级，已经实行了60多年的保险业反托拉斯豁免正在经历一次生存之战。
    3月，在一次参议院听证会上，两名来自美国西海岸地区的律师表达了他们对保险人处理“卡特里娜”飓风的不满。并以此来要求废除保险业所适用的反垄断豁免。
    在几家主要的保险媒体报道保险业可能失去反垄断豁免之后的几天，8家保险公司贸易集团联合美国商务部给国会提交了一封措辞强硬地反对解除保险业反托拉斯豁免待遇的信件。信中警告废除保险业的反垄断豁免将会减少竞争，恶化监管环境。信件中提到：“在维护竞争的名义下，废除《麦克卡兰－费古森法》几乎可以确信无疑地导致各州增加在限制竞争方面的监管，减少了保险业的竞争，从而与联邦反托拉斯法律促进竞争的基本宗旨背道而驰。废除保险业反托拉斯豁免而带来的混乱与不确定性，将会使得昂贵的反托拉斯诉讼增多，而这将对保险消费者一点好处都没有，并且会进一步加剧私人保险市场的不稳定性。
    保险业在国会的代表也警告法律制定者说：“废除《麦克卡兰－费古森法》将会减少保险公司的数目，同时也使得一些高风险的保障更加难以实现。”
    美国保险协会（AIA）的主席声称：废除该法案对消费者没有什么帮助，惟一受益的就是那些反托拉斯律师们。
    全美保险监管局（NAIC）同样也反对该提案。它们更倾向于国会增加对保险公司违背州和联邦法律而进行的反竞争行为的处罚力度。
    4月2日，美国司法部下属的反托拉斯小组“反托拉斯现代化会委员”向国会提交了一份对现存反托拉斯应用情况的报告。在其中也提到将保险业置于反托拉斯法案的控制之下是必要的。
    然而没过几天，美国相互保险公司协会(NAMIC)负责联邦事务的高级副主席就开始进行了反击。他认为，该报告中的许多对于保险业的说法显示出其对保险业务理解的缺乏。该协会认为一旦将保险业置于反托拉斯法案的控制之下，对保险业不甚了解的法院很难对保险人违反反托拉斯法案的行为做出合理的决断。另外，该报告也低估了昂贵、漫长的反托拉斯诉讼对保险公司和消费者的不利影响。
    虽然保险业对政府具有一定的政治影响力，然而在民主党控制的国会中，将保险人置于更多的联邦控制之下的努力正在得到越来越多的支持。而且“卡特里娜”飓风的幸存者中有成千上万的人已经将他们的保险人告上了法庭，支持联邦对保险业实行更严格的控制。可以预见，保险业反托拉斯豁免的地位已经岌岌可危，随时都有被撤销的危险。