赵庆晗：发展农业保险，组织体系先行(5月14日)

    当前农业保险的经营模式
    我国目前农业生产以农户为主体，分散经营，与农业保险要求的高度组织化有很大的距离，这个矛盾不解决，大范围推广农业保险会困难重重。各种农业保险项目试点过程中，就是通过各种渠道、各种方式，将一家一户的农民组织起来，统一承保，统一理赔，取得了很好的效果。
    （一）由政府或相当于政府的机构将农民组织起来。政府有完善的组织体系，尤其是乡、村两级机构，在农村机构健全、号召力强，很容易将农民组织起来。浙江、宁波的共保体，新疆自治区的人保、黑龙江的阳光互助、新疆兵团和江苏淮安的中华联合等，都是在政府或相当于政府的机构组织下推行的农业保险。
    （二）依托龙头企业的经济手段将农民组织起来。现在很多地方都出现了公司加农户的经营模式，农业产品加工、供应企业与农民有供应、销售关系，同农民联系密切，这些企业可以作为保险公司与农民之间的桥梁与纽带。主要包括：农业生产资料销售渠道、粮食收购、加工机构。新疆人保通过农资公司承保新疆自治区农民棉花保险，重庆的中华联合通过重庆烟草公司承保烟叶种植。有的地方还设想通过牛奶加工企业承保奶牛，通过粮食加工企业承保农作物。
    （三）通过农民专业合作组织将农民组织起来。目前与农业供应、生产、销售有关的农民专业合作组织比较多，有的是政府发起的，有的是农民自发成立的，但是有一个共同特点，就是在种植、养殖户中都有较大的影响，也能够为农民提供一些服务。十六届六中全会决定提出“发展农民专业合作组织”，将会促进农民合作组织有一个较大的发展。
    （四）是发挥政府涉农服务组织的作用。为了提高农业生产水平，各级政府经过多年努力，现在已经基本建成了比较完整的农业生产服务体系，主要有农经、农技、农机、畜牧防疫机构，有的还延伸到乡镇。这些机构基本上都是事业单位，政府承担全部或部分经费，有一些收费服务项目，实行企业化管理，也有实行收支两条线管理的。可以考虑逐步将这些单位发展成农业保险兼业代理机构，既可以在查勘定损中发挥技术优势，也可以在收费、支付赔款过程中发挥作用。现在有的地方利用这些渠道开展一些农业保险，但是不规范，缺乏统一的要求。利用好这个渠道，关键是要与行业管理部门、地方政府做好协调，加强监管，防止变相加重农民负担。
    建立农业保险的组织体系
    农业保险作为一种公共产品，政府为经营主体，意味着要将农业保险纳入政府的职责范畴。要有相应的机构、明确的职能，代表政府出面协调保险公司与农民及政府各部门的关系，负责农业保险日常管理工作。
    （一）建立各级农业保险管理协调机构。农业保险在组织实施过程中，涉及到的部门较多。建议参照国务院处理有些工作的办法，成立一个协调办事机构，办公室设在中国保监会，承担日常工作。
    这种做法有两个好处，一是各部门沟通容易，解决问题减少环节；二是有利于地方条块部门的配合，各地保监局、政府部门、保险公司能够坐到一起。新疆自治区有一个类似的机构，办公室设在新疆保监局，江苏淮安市也有一个类似机构，办公室设在市农工委。
    （二）明确中央与地方各级政府、保险公司各级机构之间的分工。在推广农业保险过程中，中央政府负责制定农业保险的政策，包括：制订政策性保险产品目录、指导性农业保险条款，各级政府财政资金补贴的范围、渠道、标准、方向、规模等，农业保险税种、税率及征缴方式。省级人民政府规划安排本地区农业保险经营重点项目和重点市县，指导市县开展农业保险。市地、县两级政府，要把农业保险纳入到“三农”工作中，统筹考虑，决定在所属行政区域内农业保险的模式、参与单位、组织体系、承保、赔付方案，在国家指导性条款的基础上确定具体的灾害种类、定损标准及保额、费率等。乡镇政府负责具体落实，各地保监局负责农业保险市场监管，维护农业保险市场的稳定和发展。
    保险公司现在一般是四级机构（不含营销服务部），市、县两级机构（中支和支公司），主要是展业和服务。保险公司各级机构按照职责、业务分工，合理划分农业保险管理权限。总公司负责农业保险项目立项和条款审定、备案，省级公司负责监督指导，中支或支公司负责实施。中支公司及支公司承担农业保险日常工作，关键是要加强服务网络和队伍建设，保证灾害发生后，迅速、及时、准确地进行定损和快速赔付。
    （三）明确参与农业保险各种机构与保险公司、政府及各部门的责任。推广和经营农业保险会涉及很多机构，不同的模式下参与的单位性质和数量差异会很大，组织协调任务重，尤其是前期准备过程更突出。在与农民正式签订保单之前，各部门、单位、机构职责要清楚。
    第一，保险公司与政府之间的关系。包括：农业、水利、气象、土地、林业、财政等部门应该提供的基本条件。
    第二，保险公司与政府涉农组织的关系。包括：农经、农技、农机、畜牧防疫等机构，明确承保、定损阶段应提供的技术保障种类和程度。
    第三，保险公司与参与农业保险项目的龙头企业、行业协会等单位之间的关系。主要是在承保收费、赔款支付方面的合作方式、结算办法。
    （四）明确保费管理办法。在商业代办模式下，保险公司为政府提供的实质上是一种金融服务，保险公司受政府委托收取保费、支付赔款，政府向保险公司支付一定的管理费用。在管理上，有几个问题需要明确。
    第一，保费构成及各方出资比例要清楚。政府和农民及有关方面承担比例要清楚。农业保险保费要独立记账，单独核算。
    第二，大灾超赔后的赔款补充来源要落实，防止保险公司承担过多的经济责任。
    第三，保险公司的管理费用要明确。管理费用在保费中提取或是政府另行支付都可以，但不管何种方式，不能过低。
    第四，提供技术保障的服务费用要有保障。在承保、定损、收费、赔付过程中，有很多部门要参与，有一定的人力、物力费用支出，这些费用不能简单地列入保险公司经营管理费用，事先要有一定明确的约定。政府机构提供的服务，应该在政府公共费用中支出，也就是财政承担。
    推动农业保险的具体工作
    （一）确定国家和省市支持的农业保险品种、区域。考虑到粮食生产直接关系到国计民生和国家安全，应将粮食主产区的主要农作物品种纳入承保范围，包括水稻、小麦、玉米、棉花、油料等。养殖业应包括规模化养殖的牛奶、生猪、肉（蛋）禽等，这样与国家的发展规划和产业政策保持一致。有利于促进土地相对集中，促进规模化养殖，体现社会管理职能。
    （二）组织力量制定指导性的农业保险条款。农业生产受地域影响大。成灾原因多，容易造成保险条款差别大。为了保证市场秩序，可以考虑由保监会组织力量，按全国农业生产区划、灾害种类、气候类型，制定全国主要农作物和主要畜禽的统一指导性条款。主要包括：规定农业灾害种类、指导性保额和费率、承保条件及赔付标准。
    （三）选择参与农业保险项目的保险公司。为保证农业保险稳定发展，在大规模推广农业保险初期，应对经营农业保险的公司提出一些必要的条件要求，保证有经验、有技术、有队伍、有网络的保险公司参与经营活动，防止农业保险市场出现过度竞争，保证农业保险市场环境和秩序。同时也引导经营农业保险的公司做好准备工作，包括：技术、人才、系统、服务网络、协作单位等。
    （四）落实政府补贴资金。目前比较简单的办法是争取中央财政和各级政府设立专项经费，用来作为启动资金。从长远发展考虑，最好是能够将农业保险资金列入到中央和地方政府的经常性支出项目中，保证有稳定来源。也可以考虑在现有的各项支农资金中，调剂使用一部分，但存在政策上的突破问题，需要协调农业、水利、民政、林业等部门。
    （五）加大农业保险的宣传力度。目前各级政府对农业保险的认识程度和认识水平差别还较大，社会及有关方面对农业保险了解有限，农民对农业保险一方面不熟悉，另一方面又期望值很大。建议通过政府发动、保险公司参与加大宣传力度，为开展农业保险营造良好氛围。