王国刚：新时代金融监管框架点论

    2018年3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过了国务院机构改革方案，其中，中国金融监管部门由原先的“三会”调整为“两会”（即中国银监会与中国保监会合并，成立中国银行业和保险业监督管理委员会；中国证监会继续保留），由此，中国金融监管框架由原先的“一行三会”调整为“一委一行两会”（即国务院金融稳定发展委员会、中国人民银行、中国银保监会和中国证监会），这标志着研讨多年的中国金融监管框架改革有了明确的体制回应，新时代金融监管框架的形成已迈出决定性的步伐；同时，它也标志着中国金融监管体制机制进入了新的发展阶段。如何认识这一新的金融监管框架，可以从多个角度展开。笔者在此谈点滴浅见。
    金融监管框架改革的背景
    从1992年10月中国证监会设立到2003年4月中国银监会设立，中国形成“一行三会”的金融监管框架用了近11年的时间。在这段时间内，证券监管职能、保险监管职能和银行业监管职能逐步从中国人民银行中分离出来，成立专业金融监管部门。其主要成因有三：第一，发挥货币政策独立性的内在要求。随着建立社会主义市场经济新体制的进展，货币政策在宏观调控中的作用日渐凸显，如果中国人民银行还是集货币政策运作和各类金融监管职能于一身，不仅不利于推进金融监管的专业水平提高，而且可能严重影响货币政策运作的独立性，因此，有必要将一部分金融监管职能外移。第二，推进金融监管的专业化。随着经济规模扩展和金融快速发展，各种金融产品、金融市场和金融机构的创新层出不穷，金融运作日益复杂化，金融风险也随之增加；同时，1997年的亚洲金融危机、银行业不良资产处置、中国加入世贸组织后金融业的对外开放、中资金融机构的公司制改革等一系列事件，在客观上，都要求提高金融监管的专业化水平，强化对金融运作和金融发展的监管力度，推进金融的法治化、市场化和国际化。第三，强化金融服务实体经济的功能。金融是现代经济的核心，金融运行导向着资源配置。要有效提高金融服务实体经济的各项功能，既要密切关注实体经济发展（尤其是市场发展）的具体要求和动态，又要适时推进各个方面的金融改革，推出相关金融政策，引导相关金融创新。为此，发挥专业金融监管部门的作用势在必行。
    “一行三会”的金融监管框架运行了15年，中国经济金融的情况发生了很大变化。2002～2017年，GDP总量从12.17万亿元增加到82.71万亿元（名义增长了5.8倍），规模以上工业企业资产总额从14.62万亿元增加到112.3万亿元（增长了6.68倍），城乡居民储蓄存款余额从8.69万亿元增加到64.38万亿元（增长了6.44倍），M2总量从2002年的18.50万亿元增加到167.68万亿元（增长了8.06倍），银行业资产从18.4万亿元增加到193.19万亿元（增长了9.50倍），主要银行业金融机构的不良资产率从19.6%（2003年6月）下降到1.74%，沪深股市中上市公司数量从1224家增加到3485家（增长了1.85倍），保险公司资产总量从63.2亿元增加到167489.37亿元（增长了2649.15倍）。这些成就的取得与“一行三会”金融监管框架所发挥的积极作用是分不开的。
    从体制机制角度看。在“一行三会”框架下，中国金融取得了如下五个方面的主要进展。第一，稳健的货币政策持续推进，调控机制改革（尤其是利率改革和汇率改革等）取得重要进展，调控工具不断创新，既保障了金融的稳定运行，也保障了国民经济的健康发展。第二，进一步完善了金融法制体系。各金融监管部门紧密结合金融发展的进程，适时制定出台了一系列符合国情的监管制度，形成了一套覆盖了金融监管活动的方方面面、比较完整的金融监管制度体系。第三，创立了一套具有中国特色的金融监管机制，形成了一个多元化推进金融创新和金融发展的监管格局。第四，建立了一支具有专业水平的金融监管队伍。伴随着中国金融改革发展中的监管实践、国际监管合作交流、科技进步和各种事件的处置，金融监管部门的各类监管人员的监管能力和监管水平有了长足的进步。第五，建立与国际组织、国际市场相衔接的国际合作监管机制，既积极支持中资金融机构和中资企业“走出去”、加入国际金融市场竞争，又在国际协调中提高了中国金融监管的话语权，有效防范和化解了国际性金融风险（尤其是2008年国际金融危机和此后的欧洲债务危机）对中国金融运行的冲击，推进了中国境内金融市场的国际化。
    但另一方面，“一行三会”的金融监管框架也暴露出一些亟待解决的内在弊端。第一，以机构监管为主的金融监管框架难以适应金融创新的需要。2013年以后，在互联网金融、金融创新（包括金融运作方式创新、金融机制创新和金融产品创新等）等背景下，非金融机构介入金融市场和金融交易的现象大量产生。由于它们不属于金融机构，金融监管部门对它们的监管鞭长莫及，几乎处于“真空”状态，由此引发的各种金融风险愈演愈烈。第二，各家金融监管部门的政策不协调，引致相互掣肘现象时有发生。2013年的“6•20”事件与此相关，2015年的股灾成因与此相接，各种影子银行、套利（如“三套利”）、违反（如“三违反”）和乱象等也与此相联。第三，各个金融领域争相展开“金融创新”，开疆拓土，监管部门也出台“优惠”政策，各有各的章法，一些领域的金融监管陷入混乱，既拓宽了金融脱实向虚的操作空间，又挑战了守住不发生系统性金融风险这一底线。
    在这些背景下，改革“一行三会”的金融监管框架势在必行。
    金融监管新框架的重心和特点
    2017年7月，在全国金融工作会议上，习近平总书记阐述了金融工作的重心和金融工作的原则。他强调：“必须加强党对金融工作的领导，坚持稳中求进工作总基调，遵循金融发展规律，紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，创新和完善金融调控，健全现代金融企业制度，完善金融市场体系，推进构建现代金融监管框架”，做好金融工作要把握好“回归本源、优化结构、强化监管、市场导向”四个重大原则；同时，提出了要“设立国务院金融稳定发展委员会，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，落实金融监管部门监管职责，并强化监管问责”。李克强总理也强调指出:“金融是国之重器，是国民经济的血脉。要把握好服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革‘三位一体’的金融工作主题。”这些论述精辟地指出了改革金融监管框架的目的和金融机构新框架条件下的各项金融工作重心。
    第一，服务实体经济是各项金融工作的使命和落脚点。金融源于实体经济。马克思主义经济学认为，金融来源于实体经济并以服务实体经济为基本点。金融活动中的各项成本和收益，是从实体经济部门中转移(或让渡）过来的，因此，实体经济是金融的根基所在。实体活则金融活，实体强则金融强。在经济运行中，金融交易导向着实体经济部门的资源有效配置，但这绝不意味着金融可以脱离实体经济部门而独立运行。近年来，中国经济金融运行中出现了脱实向虚的倾向，大量资金滞留于金融机构往来交易层面，形成了金融部门的“资产荒”和实体经济部门“资金荒”的矛盾现象，这既不利于实体经济发展，也不利于金融发展。引致这种倾向的成因是复杂的，但金融活动未能“不忘初心”地服务实体经济是一个重要方面。从这个角度看，金融监管新框架的工作重心就是要扭转脱实向虚局面，采取各种有效举措，推进金融脱虚向实，落实金融回归本源。
    第二，切实防控金融风险。实体经济运作中存在着各种各样的风险，金融本是识别、评估、分散（或组合）和管理这些风险的主要机制。但自上世纪70年代以后，在西方国家中，随着金融创新的展开，由金融活动所引致的风险也在快速增加，其结果不仅引致了一些老牌金融机构的破产倒闭，而且引致了多起金融危机的爆发。国际社会中曾有的共识是，美国对金融风险最为重视，防范和化解金融风险的机制、技术和能力最强。但2008年国际金融危机打破了这一神话，给各国和地区带来深刻的教训。对中国而言，防控金融风险的重要意义在于：一旦发生系统性金融风险乃至金融危机，不仅党的十八大以来所取得的经济金融成就将毁于一旦，而且将带来严重的社会后果和政治后果，严重干扰中国经济社会的高质量发展和党的十九大对“两个一百年”战略布局的实现。以此来看，防控金融风险，守住不发生系统性金融风险的底线，应是金融监管新框架的工作底线。
    第三，积极推进金融改革的深化。相对于“服务实体经济”和“防控金融风险”而言,“深化金融改革”是机制、路径和桥梁。从金融监管角度看，改革涉及方方面面，既包括金融监管框架的改革，金融监管部门的职能改革和内部机构设置的改革，监管取向、监管重心、监管程序和监管方式的改革，监管标准、监管透明度、监管约束等的改革，也包括各监管部门之间的政策协调机制改革、监管行为的合作机制改革、信息共享机制改革、中央与地方的金融监管体制改革等等。但不论金融监管如何改革，都必须有利于推进“金融服务实体经济”这一宗旨的落实，必须有利于“防控金融风险”。
    “一委一行两会”的金融监管框架，是在总结“一行三会”监管框架的成就、经验和教训基础上，根据新时代中国经济高质量发展要求，立足于解决我国经济社会主要矛盾的客观需要，服务于“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，经过反复研讨论证提出的，因而具有明显的中国特色。具体表现在以下几个方面。
    第一，居高定位。金融是国民经济的一部分，与农业、工业、商业等众多产业部门相比，它只是一个部门，其重要性不见得比其他哪个部门更高；金融作为一种经济机制，是国民经济中多种机制之一，其重要性不见得比财政更高。但在其他各产业部门和财政均无设立国务院层级的运作机构背景下，却设立了“国务院金融稳定发展委员会”（并由国务院副总理兼任该委员会负责人），这不仅在中国历史上属于空前之举，在世界各国和地区中也属罕见。与此相比，美国的金融监管部门和英国“双峰”的机构都只相当于中国的“部级”。
    第二，系统宏广。党的十九大报告明确指出：要“着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”，将“现代金融”纳入产业体系宏大系统中，既明确了金融发展的方向，也明确了金融在经济运行和经济发展中的地位。这在世界各国和地区的金融监管中还是第一次。2017年12月，中央经济工作会议指出：“打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险，要服务于供给侧结构性改革这条主线，促进形成金融和实体经济、金融和房地产、金融体系内部的良性循环，做好重点领域风险防范和处置，坚决打击违法违规金融活动，加强薄弱环节监管制度建设。”这进一步指明了，金融监管框架改革后，各金融监管部门的工作重心和要点。与此相比，美国的金融监管和英国的“双峰”监管，基本局限于金融业务范畴，缺乏从国民经济角度展开的宏大眼界。
    第三，理顺机制。在“一委一行两会”框架中，国务院金融稳定发展委员会的主要职责包括五个方面内容：落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署；审议金融业改革发展重大规划；统筹金融改革发展与监管，协调货币政策与金融监管相关事项，统筹协调金融监管重大事项，协调金融政策与相关财政政策、产业政策等；分析研判国际国内金融形势，做好国际金融风险应对，研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策；指导地方金融改革发展与监管，
        
    对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等。从这些职责看，“一委”并不直接介入“一行两会”的具体监管活动和监管事务，更多的是发挥协调作用（其中包括协调“一行两会”和国务院其他相关职能部门之间的监管政策和监管行为，协调中央金融监管部门与地方政府之间的监管行为）。同时，在新的金融监管框架中，“将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行”，由此，既改变了长期存在的金融监管制度制定者与执法者合一的格局，又使银保监会的金融监管能够与央行的双支柱调控在制度政策上相协调。与此相比，美国的金融监管和英国的“双峰”监管并无这种理顺机制的体制安排。
    金融监管新框架落地需要抓实的要点
    以“一委一行两会”为框架的金融监管体系即将展开实质性工作，面对繁重复杂的各项监管事务，有效防控金融风险、打好防控金融风险攻坚战是今后几年金融监管的基本点。在此过程中，如下几项是必须特别关注的。
    第一，建立金融数据和金融信息的精准性统计机制，强化金融数据统计工作。目前，我国金融数据的统计比较混乱。2017年底，央行公布的M2数额为167.68万亿元、社会融资存量规模为174.64万亿元、金融机构人民币信贷收支表中的“资产总额”为193.19万亿元，中国银监会公布的银行业金融机构资产总额为252.4万亿元；如再加上各类理财产品，股市中的“两融”，各种私募基金，各类“一卡通”，共享单车的押金和预付款等所涉及的金融资产，则全国究竟有多少金融资产，谁也说不清。金融数据不清，既难以保障双支柱运作在“耳聪目明”条件下展开，也难以保障金融监管“有的放矢”。
    第二，强化对金融市场运行态势的监控，既要理清各类金融操作的流程，防范各种嵌套引致的监管套利，通过穿透式监管限制和打击各种违法违规行为，又要密切跟踪市场动态，适时采取适当的监管举措，避免市场价格持续大幅下跌引致的金融机构资产负债表衰退和踩踏性恐慌抛售现象发生。
    第三，强化行为监管，实现金融监管对各类金融行为的全覆盖，由此，金融监管部门不仅要监管金融机构的金融行为，更要监管各类准金融机构和非金融机构的金融交易行为，纠正各种金融乱象。
    第四，着力引导金融运作脱虚向实，强化对各类资产管理的监管，限制乃至禁止资金的脱实向虚炒作，运用政策机制和监管机制有效引导资金进入实体经济部门。
    第五，建立和完善金融预警机制和应急机制，尤其是需要制定并不断完善各种预警指标体系和应急预案。