冯俏彬：财税体制改革之痛乃中国社会进步破冰之痛

    研究财税体制改革问题的国家行政学院经济学教研部教授冯俏彬，授课对象多是地市级以上政府官员，由此渠道，她得以更深入了解基层政府所感受的体制之弊、体制之痛。近年来，治学严谨的冯教授多次提出中肯的改革建言，并被有关部门采纳。“一带一路”北京国际峰会之后，中国自去年5月全面推行营改增试点，尤其银行、保险、证券等金融业务全面纳入征收增值税范围，被认为在国际上具开创性意义。与此同时，中国官方表态称，财税改革正加快推进，并成效显著。但社会各界对相关说法为何却有多种疑虑？接受本报专访的冯教授对此表示，关于财税体制改革的种种争议，深刻、生动的反映了中国在走向国家治理体系和治理能力现代化过程中的阵痛。
    轻重之争：企业真正承担税负不到40%
    《华夏时报》：虽然官方称财税改革正加快推进，并成效显著云云，但社会各界为何对此仍存争议，甚至感觉税负不减反增？
    冯俏彬：如果以2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为起点看，对于此轮财税体制改革，一般是这么认为的：预算改革基本完成，税收制度方面改革走了一半，而中央地方财政体制改革才刚起步。若就税制改革本身而言，现在也很难说它走完80%。相对于2013年所提出的税改主要任务和目标，现在应是走了一半左右。当下社会和官方在税制进步上看法不一，折射了很多深层次问题。简单而论，整个财政税收体制改革，目前正处于从“管理”到“治理”转变的门槛上，一脚迈出，另一脚还在后面。此时大家的感受可能比较分裂，有人往后看，有人往前看，方向不同，观感自然不同。
    至于税负问题，自去年到今年讨论已有很多，我们对此也有多方面研究。到底税重不重，为何百姓和企业感觉税重，而依一些官方对外解释好像又觉税不重？情况其实已比较清楚，关键在税制结构问题。现在税制结构主要以间接税为主，这会让企业感觉承担了很多样税负，感觉自己是主要负税人，加上现在经济下行，形势不好，企业“税痛”感比较强烈。
    对于税收，我一向坚持说三句话：
    第一，税收是必要之恶。在当前社会各方呼吁减税、抱怨税重之时，特别需要指出，不能把税收“妖魔化”。只要人类结成社会、结成组织，在运作，在发展，就一定需要税收。当然不同时期，税收的形态不尽相同。《圣经》上说，“人生有两件事不可避免，一是死亡，一是税收”。所有人大约都不喜欢税收，但只要有国家，税收就必须存在。税收存在之正当性与合理性，毋庸置疑。
    第二，税收总量减无可减。中国税负总量并无社会所想象之重。现有数据表明，从上世纪90年代至今，中国以税收计算之宏观税负，大约是18-19%。无论和发达或发展中国家相比，这个水平都不高。所以，税收的问题不在总量上。社会质疑的，其实主要是在税收之外的非税、政府性基金，还有国有资本经营利润、社保缴费，包括现在备受关注之住房公积金，以及一些尚未付诸公众讨论如铸币税等等，所有这些加总起来，社会的负担就比较重。这是因为中国政府收入的形式比较多样，但这些不全是税收，很多是税外负担。另外，税外负担在运作过程当中，确实有不够规范、不够透明，受约束力不够强等问题，加剧了社会“痛感”。
    第三，税收的要害在税制结构。现今，中国税制主要以间接税为主、直接税为辅。这一税制结构的基本特点是，主要对产品或服务在生产和流通环节征税。说直接点，企业只要开门做生意，不管有无赚钱，只要卖出商品或服务，其税收责任立即产生。这一税制导致企业感觉自己税负特别重。而企业在纳税过程中，按照什么比例交税、计算基数是什么，哪些可扣，哪些不可扣，相关税收规定是什么，又涉及到一大套税收运作过程中税收实务、税收政策方面的问题，这些问题增大了纳税人的心理压力、经营压力，以及相应的人力物力财力。
    企业真正承担的税负其实主要是企业所得税，这是由企业实实在在负担，名义税率是25%。但围绕企业所得税有大量的优惠减免，有中小企业减免、创新型企业减免，以及所谓园区内减免，等等。七减八减下来以后，企业承担的所得税实际税负远远低于25%这个水平。至于占大头的流转税，包括企业经营过程中涉及到的费、基金、社保等流转性质的费，企业都加入到价格当中转嫁出去了。当然企业有的转出去，有的没转出去，有的时候多转一点，有的时候少转一点，确实根据经营环境情况有变化。但如果稍微抽象一点来看，间接税必定要加入价格中，通过产品销售再收回来，这就是复杂的税收转嫁过程。因此，真正承担这些税收的是购买商品和服务的消费者，就是你、我、他这类普通消费者。只要我们去购买商品和服务，价格当中有一部分就是税收，百姓才是税收的承担者，是真正的负税人。就流转税而言，企业是纳税人，但不是负税人。
    这些道理其实企业也很明白。但目前税制结构下，90%税收由企业到税务机关去缴纳，不是由消费者个体到税务局去缴纳。我曾经做过测算，企业真正承担的税负不到40%。
    攻坚难题：各级政府事权恐须清晰划分
    《华夏时报》：这么多年财税改革，如果做一简单回顾和分析，到底改了什么？所谓财税改革的硬骨头，到底硬在哪里？
    冯俏彬：财税改革这两年取得进步最大的，是预算管理方面的改革。最重要的一个进步，是实施了全口径预算。现在政府预算由一本变为四本，从原来只有一般公共预算，到现在有政府型基金预算、社会保障预算、国有资本经营预算等。是2014年通过新《预算法》之后预算改革中进步最大的一块。
    其次，进步最大的方面是预算公开。这是社会各方面都看到的进步。特别是今年，预算公开的时间统一，内容非常详细。围绕着预算公开，现在已经形成了一套比较合理的体制机制。今年预算公开后，社会上风平浪静，就是对此最好的说明。
    第三，在预算管理方面的改革也有很大进步，从“预算一年，一年预算”到现在实行中期预算制度，是个大的飞跃。中期预算就是3年或5年的中期预算制，这意味着政府各部门的工作计划和资金安排，不再只考虑1年的眼界，还要考虑3到5年的的总体安排。这是一个重大变化。
    第四，政府会计制度方面改革进步很大。从收付实现制改为了权责发生制，这是政府预算当中一个基础性制度改变，虽不动声色，却影响极大，只不过社会上少有人去关注如此技术性的变化。
    第五，财政资金整体管理明显收紧。现有庞大的财政存量资金，趴在帐上用不出去。一方面看起来是坏事，另一方面却说明财政管理加强了，也是好事，不像原来想怎么用就怎么用。
    当然，预算管理体制改革当中还有一些问题。比如是否把所有资金都当做财政资金，都使用跟政府部门一样的办法管理？这在教育口和科技口特别突出。这是今后要继续努力改革的一个方面。但总体而言，我们对预算管理体制改革方面的进展评价比较高。
    税制改革方面，走了一半。中共十八届三中会会提出的“六税一法”改革，现在六税当中，有三个税改到位了；“一法”即《税收征管法》虽然没正式施行，但早就出征求意见稿了。“六税一法”当中完成了的三税是指营改增、资源税、环保税，再加上《税收征管法》征求意见稿早就出台，这算是进步了一半。现在延宕下来的另一半改革，一个是个税，一个是房地产税，还有一个是消费税，这三个税目前改革进展比较慢。
    中央地方财政体制改革方面，目标是建立事权与支出责任相适应的中央地方财政体制，这方面才刚刚起步。以2016年8月24日出台的国发49号文《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》为标志，到今年3月份，一些省份相继出台了省一级的事权与支出责任改革方案等，这项改革算是启动了。但兹事体大，难度很大，从目前进展看，只能叫做刚刚起步。所谓财税改革“硬骨头”指的就是这项改革，其中核心是中央地方事权划分的问题。
    现在的中央地方财政体制叫分税制，分税制有“三架马车”：事权、财权和转移支付，其中核心是事权。划分事权就是在中央和地方各级政府之间，清楚地划分各自的权责范围，在千头万绪的经济社会事务中，明确哪些是中央之权责，哪些是地方之权责。进一步讲，“地方”也是总体概念，理论上还要理清省、市、县、乡各级政府之间权责配置关系。
    这个问题解决之难，首先因其超出了财政部门可以工作的范围。对于划分各级政府事权职责，财政部门只能起到摇旗呐喊作用。但现实中，这个问题相互混淆的话，现象层面又会首先在财政领域爆发出来，所以从财政角度必须要把这个问题说清楚，否则政府理财系统会出现很多问题。但真正要把权责范围划分清楚，需要最顶层设计。从很多国家经验看，是在《宪法》层次对此进行明确的。由此来看，财政部肯定做不了这个事。在中国，此事还涉及到负责各级政府之间责权配置的中编办，权利清单、责任清单等，很多相关事情都需在那儿理顺。从现在透露出来的中央精神看，在划分各级政府事权时，中编办要起牵头作用。但这当中，同样涉及到非常复杂的权力结构问题，涉及到国家行政体制和政治体制问题。要从总体上搞清楚，而且要有魄力把它推动下去，难度很大。
    在事权搞清楚的基础上，才能知道哪一级政府该给它多少钱，怎么给钱，这就是支出责任和转移支付制度要解决的问题。
    《华夏时报》：清晰划分中央和地方各级政府权责范围，解决这个大难题更需要决策者下定决心？
    冯俏彬：从技术层面看，中国已有了20多年分税制经验，也有世界各国划分事权之经验可供参考、借鉴。所以，这其中确实还是决心问题。另外也要看到，事权划分太清楚，对各级政府特别是上一级政府的约束就会越大，变动调整的余地就会越小，这可能也是一些方面对此事不愿积极为之的重要原因。
    路怎么走：小改革看大改革
    《华夏时报》：我这样来理解，中国财税体制的现代化程度跟发达国家相比还是有一定差距？
    冯俏彬：肯定是有差距，你这话说得很对。国家治理体系和治理能力的现代化，这是2013年才提出来的。综合各方面状况来看，中国社会目前还没有实现现代化，所以财税也没有实现现代化。财税问题之所以会成为社会方方面面议论的焦点问题，是因为社会、经济、政治各个方面矛盾和焦点，首先会在财政上体现出来，所以说财政往往是这个社会的一个聚焦或者缩影。但单靠财政部门去解决问题，空间有限。还是需要一种改革的决心，需要从整体的角度去设计改革。
    现在有一些文献回忆1994年推动分税制改革时，实际上是财、税、价的联动改革，这就是改革的整体设计。当时就是先把分税制的制度框架设计出来，税收制度围绕着分税制去改，也就是小改革看大改革，大改革看核心改革，层次性比较清楚。要先抓“纲、抓“龙头”。现在的财税改革与当年相比，虽然全社会也很重视，但在改革的方法和具体战略上，确实还有需要改进的地方。
    《华夏时报》：以房地产税为例，尽管学界、市场认为加快房地产税立法可能是一个无法避免的趋势，现代国家应该有房地产税，但为什么就是争议不断，推进很慢？
        
    冯俏彬：房地产税讨论了10年，最大的进步就是理性一点的人士、或能稍微站得远一点看经济社会运行的人士，基本上能形成一个共识：房地产税立法是大势所趋，其必要性毋庸置疑。还有一个进步：围绕房地产税，相关技术准备已很充分，如一些地方税务部门进行过模拟运转，还有一些地方进行过房地产税的试点，都积累了经验。另外，最近两年不动产登记制度进展也很快。
    但房地产税是一种典型的直接税，要面向家庭和个人征收，涉及到千万普通百姓，因之就会产生尖锐的“税痛”。百姓要就此表达意见，不同的人可能有完全不同的意见，这很正常。但不同意见充分表达后，还要有一个意见整合机制，可是谁来整合，怎么整合？
    以前，不同意见或利益的整合，可能较多由领导说了算、政府说了算。但现在不行，因为涉及到太多方面，就需要一个和过去不同的意见整合机制。问题也就在这里，这个整合机制究竟是什么？因为这一点不清楚，所以后面就很难推动。比如房地产税立法，大家都认为很应当，但即使如此，进到立法程序以后，还是有各方意见，一审、二审、三审都公开征求意见。这些意见如何整合，如何回应？——房地产税立法问题，深刻、生动地反映了走向现代化的中国所面临的阵痛。
    国际瞩目：增值税制度在全世界分享经验
    《华夏时报》：“一带一路”北京国际峰会开过不久，官方有一句话提到，去年5月实现营改增试点改革全面推开之后，中国被认为基本建成了在世界范围内具有先导意义的现代增值税制度，尤其是银行、保险、证券等金融业务全面纳入了征收增值税范围，在国际上具有开创性意义。如何解读，是否自吹？
    冯俏彬：这话是对的，并非自吹。增值税制度历史并不长，大概就几十年时间。中国在“营改增”之后，增值税所产生的税收总量，在整个税制结构当中已占到40%，体量极其庞大。另外，增值税的征收范围现在已覆盖了一、二、三产业，全链条拉通，确实在世界具有开创性意义。更特别之处在于，中国目前是世界上第一个对金融业征收增值税的国家。即使在增值税的起源地欧洲，也没有做到这一点。
    《华夏时报》：一些发达国家为什么没有做到？
    冯俏彬：第一，金融业本身极其复杂，业务变化快、门类多，如何计算“增值”部分，本身是有难度的。第二，增值税属于间接税，很多发达国家对间接税依赖程度很低，自然在这方面就没有发育出高度的征收技巧、征收方法和征收理论。很多西方国家，包括美国在内，主要是以所得税为主，并没有增值税，而欧洲一些国家虽有增值税，但其占比较小，不像中国高度依赖增值税。
    《华夏时报》：依赖增值税是先进的表现？
    冯俏彬：曾经是落后的，但时移世易，好像现在变成先进的了。从税制演变结构上来讲，都有一个从间接税为主到直接税为主的过渡。一个国家经济不怎么发达之时，大多以收间接税为主；经济发达程度较高之时，调节收入分配任务重了，就转向了直接税。当然这个过程很痛苦，就像中国今天之情形，但这是税制演变规律。以此看待中国税制结构，就不够先进，因为我们是以间接税为主，而发达国家都以直接税为主。但现在出现了一些新情况，即全球化以来资本在各国间高度流动，所得税是对资本收益收税，在资本高度流动的情况下，主权国家收不到这个税或收税的难度加大。例如美国很多跨国企业把利润放到海外不转回国内，美国政府就收不到这些企业的所得税。有鉴于此，一些国际税收组织作出判断，未来很可能要出现新变化。相对而言，增值税是在生产经营地征收，税基的流动性比资本要弱，所以主权国家为了方便收税，很可能会转向更加重视包括增值税在内的间接税。所以，未来也有可能征收增值税比征收所得税好。
    《华夏时报》：中国财税体制改革会在未来几年当中有什么好的变化和不好的问题出现，你有什么好的政策建议？
    冯俏彬：第一，希望按照2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把新一轮财税体制改革推进到位。第二，要审慎把握好推进税制改革与百姓对此问题接受度之间的平衡关系。第三，把握好全球减税与中国财税改革之间的平衡。比如特朗普减税对中国有什么影响？怎样对冲，也需要未雨绸缪，审慎决策。
    来源:华夏时报