陈永伟：关于产业政策问题的几点思考

    2016年的下半年，林毅夫和张维迎这两位知名经济学家之间爆发的一场争论让“产业政策”这个本来十分冷僻的词成为了网络热搜词。在媒体的推波助澜之下，越来越多的学者被卷入了争论。一场原本的政策之争很快上升到了学派之争、理念之争，甚至被演绎成了计划与市场的道路之争。
    在中国的改革步入深水区的今天，这样一场争论当然是有意义的，它把很多原本被掩盖的问题都揭示了出来，激发人们认真加以思考。但是也必须看到，由于某些原因，这场争论还远远没有取得其应有的建设性。大家争论产业政策，但对于“产业政策究竟是什么”、“怎么衡量产业政策的成败”这些基本的问题却缺乏基本的共识。由于没有共识作为讨论的出发点，讨论很快变成了各说各的，而很多本该回答的问题都没有得到回答，这是十分令人遗憾的。
    潜在的共识和暴露的问题
    那么，到底在这场争论中，参与的各方有没有一个可以作为起点的潜在共识呢？其实是有的，那就是对纵向产业政策，也就是“由政府挑选赢家和输家”式产业政策的反对。
    虽然媒体将张维迎教授的观点理解为废除所有的产业政策，但其实他对于产业政策的定义却没有人们想象的那么宽。在他的演讲文稿中，明确说明了他所指的产业政策是“政府出于经济发展或其他目的，对私人产品生产领域进行的选择性干预和歧视性对待”。这个定义，其实类似于文献中所讲的“纵向产业政策”。也就是说，张教授所反对的，其实是纵向产业政策。而对于这类产业政策，林毅夫教授也同样反对。事实上，在辩论过程中，他多次指出“维迎反对的，我也反对”。而其他参与争论的学者，在这一点上的态度大致也是相同的，包括吴敬琏、陈清泰在内的知名学者在后来的讨论文章中，都表达了这一观点。
    如果我们再稍微回顾一下历史，就不难发现其实我国学者对纵向产业政策的反思至少在上世纪90年代就开始了。例如，刘鹤曾出过一本叫《结构转换研究》的书，在书的序言里他提到：90年代中期，他就认识到纵向的产业政策已经不再适应经济发展的需要，政府应该转而重视功能性的竞争政策的作用。
    现在问题来了——既然学者们早已在“纵向产业政策不应予以支持”这个问题上有了共识，那么为什么这种类型的产业政策还广泛存在呢？在我看来，这个被所有人忽略的问题，才是真正重要的问题。在我看来，有两个原因可以对这个现象加以解释：第一个原因是思想上的，即认定政府在信息和知识上比市场更有优势，所以由政府挑选赢家可以更有效率。第二个原因是利益上的，即部分既得利益者试图通过纵向产业政策寻租，为了达到这一目的，他们不愿意放弃这种产业政策。
    值得注意的是，这两个纵向产业政策得以存在的原因，正好也可以解释这种类型的产业政策为什么失败：一方面，大量的研究已经证明，政府在作经济决策时，很难比市场上的企业更有优势，因此由政府来挑选赢家本身就是一种“致命的自负”的表现，通常很难成功。另一方面，由于寻租动机的存在，产业政策的制定过程中难免会出现激励扭曲，而这又会为其的失败埋下隐患。
    如何设计产业政策
    一旦我们知道了无效的产业政策为什么存在，它们又为什么失败，我们就不难知道在设计新型的产业政策时需要注意哪些问题。
    首先，应该实现产业政策内容的转变。在我国现行的产业政策体系中，纵向产业政策所占的比例还很大。如前所述，这类产业政策的无效率已经是一种共识，因此在未来的产业政策设计钟，它们应该被逐渐摒弃。取而代之的，应该提供一种横向的、功能性的产业政策，将设计为市场服务的良好制度框架作为产业政策的最主要目标。
    其次，应当实现产业政策制定过程的科学化。目前，我国产业政策的主体是政府，这很难解决政策制定过程中的信息问题，从而导致产业政策不准。针对这一问题，我们应当探索建立一种政府、企业协作的政策制定方式，让产业政策可以真正用来破解经济中最关键的约束条件，从而最大限度发挥政府对市场的强化作用。
    这里尤其值得一提的是，应当重视“试验”在政策制定中的作用。在我国改革的历程中，“先实验、后推广”的政策制定模式曾是保证政策效率的一个法宝。但在近年来，这一法宝在政策制定过程中的作用正在减弱，这是值得关注的。为了制定更有效率的产业政策，我们必须要重拾这一法宝。
    最后，应当建立一套完备的产业政策评价体系。由于评价体系的缺失，现在我们很难确切了解产业政策的成本和收益，也很难知道哪些产业政策成功、哪些产业政策失败。这不仅会损害我们制定政策的针对性，更会加重政策制定过程中的激励扭曲和寻租行为。从这个意义上讲，及时建立起一套完备的产业政策评价体系乃是当务之急。
    如何实现产业政策的转变
    实现产业政策由纵向向横向的转变，说起来容易，但做起来却很难。
    一项制度一旦形成，就会与其他制度、外部环境形成一张网络。要修改、转变一项制度会“牵一发而动全身”。产业政策作为一种制度，当然也不例外。它的出台，本身有其整体性。而为了配合政策的实行，还会建立相关部门，由此牵扯出部门利益、地区利益。而相关的就业、收入分配等社会问题也不容忽视。因此，虽然完成从纵向产业政策向横向产业政策的转变是大势所趋，但是也不能一蹴而就。应当采取整体改革的思路来实现这种转型，既要注意政策转变过程中的互补性，也要注意政策转变的顺序性。
    具体来说，我提出了一下一些设想：
    从增量上看，应当妥善落实《公平竞争审查制度》，确保新的政策的公平性。这一点措施主要是为了让无效率的产业政策不再增加，从增量上保证政策的有效性。
    从存量上看，应当加紧对现有产业政策的处理。这除了要利用《公平竞争审查制度》来对已有的政策进行审查外，还需要对利益格局进行调整，对一些理念进行突破。
    一方面，需要对财政收入分配、官员的晋升标准进行改革。因为很多地方性产业政策的出台，是和地方利益结合的。要改革产业政策，必须打破这些利益纠葛。
    另一方面，可以考虑从产能过剩行业入手，逐步开放竞争、打破垄断。部门性产业政策是和行业垄断结合在一起的。要纠正产业政策，也要首先打破部门利益。
    此外，我们还需要从理念上对产业政策进行根本性反思，破除对于政府力量的过度迷信。当然，还要注意改革过程中对社会秩序的维护，做好保障工作，防止在转型中发生动荡。
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    应当重视对七十年代日本产业政策的研究
    在讨论产业政策时，我们经常提到日本。奇怪的是，几乎所有讨论日本产业政策的文献都聚焦在上世纪五六十年代，也就是日本经济的起飞期，而对于日本七十年代之后的产业政策则通常予以忽视。但在我看来，其实日本在这一阶段的产业政策才是最值得我们关注的。
    在七十年代，日本遭受了布雷顿森林体系崩溃带来的日元大幅度升值，以及两次石油危机造成的石油价格飙升等众多冲击，但日本不仅没有因此倒下，反而在这一阶段产生了很多知名品牌、知名企业，以及管理经验。这里面当然依靠企业家精神的发挥，但相关的产业政策也是功不可没。
    当时，日本经济中面临的一个重要问题是产能过剩。经过五六十年代的发展，日本在电解铝、航运轮船等产业都有了很高的产能。不过，由于外在冲击带来的成本上升和需求下降，这些产能都出现了严重过剩。当时的日本政府试图鼓励企业去产能，但却遭遇到了协调失灵问题的困扰：由于已经投入了大量的成本，谁也不愿意率先去产能，而希望通过改进效率把别人挤出去，让自己留下，结果是产能越去越多。大量资本被浪费，企业家精神被锁定在了产能过剩的行业。
    为了打破这种协调失灵，日本政府对部分企业的资产进行了收购。这样，被锁定在产能过剩行业的企业家被释放了出来，并且获得了足够的资本，他们可以把这些资本投入到更新、更有价值的领域，从而让日本很自然地实现了产业升级。值得注意的是，日本政府在收购企业时，创造了一种让“现存企业”为“淘汰企业”买单的方式。一方面，这让日本政府尽可能地减少了财政负担；另一方面，由于进行赎买的资金远低于在竞争中花费的资金，因此这种方法也容易被“现存企业”所接受。因此，通过以上方式，日本政府就成功地破解了令人困扰的协调失灵问题。
    目前，我国正面临着和日本70年代类似的产能过剩问题，或许当时日本的经验可以为我们破解这一难题提供不少有益的参考。
    “新经济”与产业政策
    过去的产业政策所关注的目标大都在产业本身，例如要鼓励或限制产业发展。但是随着“新经济”的发展，产业政策的公共政策性质会越来越浓厚，对于失业、不平等等问题的关注可能会成为政策的主要观测点。
    例如，现在美国正在讨论针对无人驾驶汽车的产业政策。相比于传统的汽车，无人驾驶车有很多优点。但是它的推出也会对传统汽车造成巨大冲击，由此会引发很多社会问题。现美国最大的工会之一就是卡车工人工会，相信它们不会对这一发明的冲击置之不理，一定会寻求各种游说资源来争取限制无人驾驶车发展的产业政策。对于政策制定者来说，如何权衡卡车司机和无人驾驶车用户之间的利益，就是一道不小的难题。再如，如何处理网约车司机与传统出租车司机的利益之争，也暴露出了类似问题。
    可以想见，随着“新经济”的比重越来越大，上述问题会越来越多。作为政策工作者，应该对于这些新现象、新问题加强研究，未雨绸缪，提早做好应对准备。