王先林：产业政策的法律化及其协调

    我从法律的视角谈谈对于产业政策的理解。今天的主题是面向未来的中国产业政策，这个前提就是我们产业政策本身是必要的或者是合理的。最近我们学界和产业界都有一种声音，认为中国不需要产业政策，或者提出反对任何形式的产业政策。
    我认为适当的产业政策还是必要的，实际上任何国家都还是存在着某种形式的产业政策的。即使是在美国，实际上也还是有产业政策，它鼓励竞争，鼓励创新，这本身也是一种产业政策。
    就产业政策本身来讲，它有广义和狭义之分。通常讲的产业政策是从产业扶持、结构调整的方面看的，但从广义来看，还包括产业组织政策、产业技术政策和产业环境政策等等。在我们可以预见的将来，产业政策仍然是我国的经济发展过程中发挥着某种重要的作用。当然，我们需要对其进行一个准确和合理的定位，而且产业政策本身的制定要合理，实施要能够有效。
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    这里从法律的角度来谈产业政策的两个方面的问题：第一，产业政策的法律化与产业政策法的问题；第二，产业政策与竞争政策协调发展的问题。
    第一，产业政策的法律化。
    就是在承认产业政策存在的必要性和合理性的情况下，我们仍然需要把它纳入法律调整的轨道上来，即能够使其得到法律的确认、规范、制约和保障。总体来说，产业政策对经济发展的贡献是有的。
    在我国经济发展的过程中，产业政策既发挥过重要的作用，但由于过于注重实施扶持性产业政策，忽视发挥竞争政策作用，导致出现了一系列的问题：虽在经济总量上取得了快速增长，但产业发展深层次结构矛盾也逐步显现；虽在促进大企业发展方面取得积极成效，但阻碍了公平市场经济秩序的建立；企业创新积极性不高，自主创新能力严重不足；产业政策中的优惠补贴审批成为滋生少数干部权力寻租的土壤；扶持性产业政策直接干预企业正常经营，造成资源配置扭曲，效率低下。
    这里的原因是多方面的。从我们以往产业政策的制定和实施来看，通常就是把它当作一个行政的、由政府的行为来实施的，没有借助于必要法律的手段，所以既缺少一种法律的确认，也缺少相应的规范、制约和保障。
    从法律的角度看产业政策有两个方面的问题，一个是实质方面的，一个是形式方面的。在实质方面，就是政策本身是不是科学合理，它的实施能不能有效。像这二三十年来，我们制定了很多产业政策，但很多在实施上是大打折扣的。在形式方面，我们一些基本的产业政策没有上升到法律的层面。虽然并不是所有的产业政策都需要采取法律的形式，但是一些基本的、重要领域的产业政策还是要上升到法律的高度，特别是由最高国家权力机关制定的“法律”。
    而我国目前，很多重要方面的产业政策仅表现为政府或其职能部门的法规或规章，有些甚至连规章的形式都未采取，只是以某种规范性文件形式存在的“纯粹的”政策，缺少体现法律性质的责任制度作保障。那些尚没有得到任何法律调整的产业政策情况自不必说，那些在基本领域仅以法规、规章形式存在的产业政策也难以收到法律调整的应有效果，特别是难以收到产业政策法治化的基本要求——政府本身也要受到相应的法律约束。可以说，在我国不少领域中目前只有产业政策而没有产业政策法，在已有的法律法规中也往往缺少法律责任的规定。
    在对产业政策进行法律调整并使其法治化的过程中就形成了一个新的法律领域——产业政策法。产业政策法就是规范和保障产业政策的法。由于产业政策法在各国都是新近才产生的，是法律的新领域，其作为经济法的一个组成部分，产业政策法具有明显的政策性、社会本位性和综合性等特征。
    其中，政策性可谓产业政策法的首要特征，产业政策法实际上就是产业政策的法律化。在产业政策法中，政策是内容，法律是其形式，或者说产业政策获得了法律的表现形式，进而具有法律的一般性质。把政策和法律容为一体，它就上升到更高的层次，能够得到更好的确认和保障，当然要受到更多的制约。这就要有包括相应的产业政策法在内的法律来调整。
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    第二个层面简要说一下产业政策与竞争政策的协调问题。
    在几乎所有市场经济国家，政府在克服市场失灵、对经济进行干预时都会同时使用产业政策和竞争政策这两类重要的政策手段。这两类政策的关系协调直接关系到国家宏观经济政策的微观基础，关系宏观经济的健康稳定，关系到国家经济的竞争力，具有重要战略意义。
    作为国家经济政策的两个重要的组成部分，竞争政策和产业政策具有基本的一致性，但也存在多方面的差异和潜在的冲突。两者的一致性表现在它们都建立在市场经济的基础上，都弥补了一定的市场机制缺陷，都以共同提高国家整体经济效率、维护社会公共利益为最终目标。因此，两者之间不是此消彼长，而是相互依存与相互补充的关系。
    竞争政策的实施需要在产业组织之间或产业组织内部这个大舞台上进行，产业政策的落实同样离不开竞争政策维护的公平市场机制。但从总体来看，两者在不少方面存在明显的差异，包括调整手段的差异、作用机制的差异、调整范围的差异、价值导向的差异和实施过程的差异，因此存在着潜在的冲突。这就需要对两者进行有效的协调。相对于其他经济政策，竞争政策应是市场经济条件下的一项基础性甚至是优先性的经济政策，这是由市场经济本身的特点所决定的。
    在过去的一个很长时期里，中国在推动经济发展中非常重视产业政策的作用，而对竞争政策重视不够，运用不足。而很多国家和地区发展的经验教训表明，产业政策的作用是有限的和具有阶段性的，而且运用过度会产生许多负面的作用，使经济的发展难以为继，甚至面临崩溃的危险，因此经济的持续、健康和协调发展最终需要靠直接体现市场机制本质要求的竞争政策的激励和保障。
    但和世界上其他国家一样，在中国越来越多的人发现竞争以及以维护竞争为宗旨的竞争政策才是促进产业发展和创新的源动力。由此，竞争政策和产业政策在中国也进入了共存和共同发展的阶段。进一步来看，在当前中国全面深化改革和全面推进依法治国的背景下，如何充分利用竞争政策的激励作用和制度保障功能就成为一个非常值得关注和深入研究的问题。高度重视并有效发挥竞争政策的作用很可能成为新常态下促进中国经济发展的一个重要突破口和制度保障。
    相对于产业政策等其他经济政策，竞争政策应是一项基础性和优先性的经济政策。基于并保障实现“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，竞争政策在中国的经济政策体系中的基础性和优先性地位必将进一步突出。
    2015年10月12日，《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》更进一步提出“逐步确立竞争政策的基础性地位”，同时“加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制”。这些预示着竞争政策在我国社会主义市场经济发展中将会发挥越来越重要的作用。
    在中国进一步深化改革和实施反垄断法的过程中，需要从制度建设的角度来处理好竞争政策与产业政策的协调问题。反垄断法是竞争政策的核心，同时也是协调竞争政策与产业政策的最重要法律依据。
    一般来说，反垄断法中的适用除外制度、垄断协议的豁免制度和经营者集中的豁免制度都涉及到与产业政策的协调问题。中国反垄断法的实施已有八年多的时间，各类反垄断执法活跃，但和适用除外、豁免有关的案例不多，相关制度的操作性也不强。从产业政策的角度来考察适用除外和豁免相关制度的实施以及效果，有重大的意义。
    此外，当产业政策具有限制、排除竞争效果的时候，产业政策本身又要受到反垄断法的规制。产业政策属于国家公共政策的一部分，严格来说是一种公法上的行为。产业政策的制订方通常也是行政机关，因此这又和通常意义上的行政垄断有着密切的联系。一般而言，反垄断法对于行政垄断来说，规制手段和效果都是有限的。在产业政策本身直接具有限制、排除竞争效果时，反垄断法如何对其进行规制确实是一个需要恰当解决的问题。
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    总体来说，中国反垄断法中的若干规定为产业政策的制定和实施留下了适当的空间，但真正实现竞争政策与产业政策的协调还需要进一步明确其路径。就其要者而言，以下几个方面是必不可少的。
    首先，坚持以市场机制为基础和原则。竞争政策与产业政策都以市场机制的沃土为生存条件，同时都以弥补市场机制不足而发挥功效，因此在对两者进行协调时必须坚持以市场机制为基础和原则，产业政策不能成为破坏市场机制而应是保护市场机制的手段，应以建立市场秩序、提供市场信息、维护经济安全等作为其规制的重点内容，营造适宜的产业竞争环境为其调整的主导方向。
    第二，合理界定和正确实施反垄断法的适用除外制度，适用除外的对象主要涉及对维护本国整体经济利益和社会公共利益有重大意义的行业或领域，以及对市场竞争关系影响不大，但对社会整体利益有益的限制竞争行为，适用除外范围的确定须由法定机关在法定权限内按照法定程序并结合当前整个国民经济发展状况而做出，而不是由政府或行政官员自由确定的。
    第三，在特定产业合理配置反垄断执法机构与产业监管部门之间的管辖权，应重视产业政策监管部门和反垄断执法机构共同管辖权的制定与行使，既充分发挥特定产业监管机构处理产业内竞争事项的专业优势，同时反垄断执法机构又适时、适度保留介入权，以保证监管机构对竞争政策意旨的遵守。
    第四，充分发挥国务院反垄断委员会的协调职能，该委员会可发布原则性处理问题的指南，并通过具体个案处理来解决管辖权争议，对反垄断法执法机构和产业监管机构的行政协调机制进行优化。