刘尚希：结构性改革需要整体观

    我国当前面临的突出问题是结构性问题，包括经济结构、社会结构和区域城乡结构等等。结构性问题从来都是整体性问题，事关国家发展的可持续性和发展的新动力。
    结构性问题集中表现为“四个脱节”
    一是金融与实体经济脱节。当前的结构性问题之一，就是金融与实体经济脱节，导致实体经济的萎缩，从深层次导致生产与消费脱节。金融在自我循环、自我扩张。经济在金融化，而金融在泡沫化。金融在不断创新，但主要是在玩钱生钱的游戏，而这些钱很难进入实体经济领域，融资难融资贵是集中表现。一方面，货币供应量在不断扩大，货币政策“放水”；但另一方面，利率还是高企，现在融资的成本还是很高。地方的各种投融资平台，包括相当一部分企业，尤其中小企业，融资既难又贵。实际上这些都反映出金融和实体经济之间产生了严重的脱节。不仅如此，金融自我循环扩张，还产生了一种“虹吸效应”，把实体经济领域的资本吸到金融体系里。影子银行规模迅猛扩大，整个经济的杠杆率不断上升，这都反映出金融与实体经济的脱节。这个脱节问题解决不了，要稳增长、调结构，实现经济转型、升级，达到供给与需求新的均衡，那几乎是不可能的。由此看来，全面深化金融体制改革迫在眉睫。
    二是科技与经济脱节。我国财政科技投入不断快速增长，对企业和科研院所的研发，也有很多激励性的政策。即使财政收入下滑，科技创新投入增长还是挺快的。但是，我们现在大量科技投入，并没有带动经济增长。我国重视科技创新，但是科技创新与经济是脱节的。主要是因为科技体制改革严重滞后，导致科技与经济脱节。这是一个大的结构性问题。实现创新驱动发展，关键要解决科技与经济脱节的问题。科技与经济脱节，我们的科技创新，就很可能是开车挂在空挡上，你再踩油门也不管用。
    三是教育与发展脱节。我国面临的就业结构性矛盾越来越突出，这个矛盾怎么出来的？与长期僵化的教育体制有关。教育和国家发展阶段不匹配，是脱节的。我国的教育，没有及时跟上我们发展阶段的变化来进行适应性调整。尽管这些年，在大力发展职业教育，但是效果不是太明显，量升质不优，职业教育培养出来的人，在就业上依然存在不少问题。把这个问题放到整体上来看，我们的教育和发展是严重脱节的。如果这个问题不解决或者持续迁延，创新驱动也很难真正落地。因为创新驱动，要有创新人才，只有教育体制加快改革，才能提供创新性的人才。这关系到长远，是当前结构性改革中一个至关重要的问题。
    四是中央与地方分工合作的关系脱节。发挥两个积极性，中央与地方本来应该是分工合作的关系，怎么把事权划分好，这是一个纵向治理结构的问题。十八届三中全会决定依然讲的是财力与事权相匹配，要达到这个目标，一方面要调整财权，一方面要调整转移支付，更多是要调整支出责任，要调整事权。
    当前国家治理的重心过多下移，会扩大国家治理的风险。从财政支出来看，全国85%的支出是在地方花的，中央只花了不足15%。支出责任的过分下移，意味着行政治理过分下移。如何把适合中央来做的事情交给中央来做，适合地方决策的事下放给地方来决策，这是治理结构改革的内容。当前简政放权主要是针对决策权，推动适合地方的决策权下移。用国家层面治理和地方层面治理的两级治理框架来考虑中央与地方之间的事权划分，是结构性改革必须考虑的核心问题之一。
    结构性脱节集中反映到经济上就是供给与需求的结构性扭曲
    供给与需求结构性扭曲最终表现为生产与消费的脱节。在市场经济条件下，生产与消费在时空上是分离的，这就为产生经济危机埋下了种子。因为生产与消费，在时空上分离，一旦大到一定程度，超过一定的临界点，它就会转变为生产与消费的脱节，变成经济危机。
    从短期来看，这种脱节总是存在的，可以通过库存、存货来调节；但从长期来看，生产与消费脱节不能持久，如果持续脱节，就会出现经济下行，甚至导致危机。我国当前面临的情况就是生产与消费出现结构性脱节，不仅在微观层面，而且在宏观层面表现越来越明显，这是经济下行的直接因素，也是当前这个阶段多方面经济问题的集中表现。
    生产与消费脱节很难直接观测。这一方面是生产过程随着分工细化而不断拉长，一个企业或一个行业生产的产品或服务是否与消费相吻合无法直接判断，哪怕是直接用于消费的产品；另一方面，消费的多样性、多层性、地域性随着社会的多元化而不断扩展，消费需求连消费者自身也难以真正弄清楚，尤其是在基本生存需求满足之后。生产与消费彼此面对的不确定性都在扩大。在上述结构性问题没有缓解以前，这种经济运行和发展过程中天然存在的不确定性就会放大、扩散，导致潜在经济增长率、全要素生产率下降。
    从我国当前经济运行来观察，面临的主要问题不是总量性的，而是供给与需求之间没能形成良性循环。需求结构发生了很大变化，尤其是消费结构快速升级。而我国的供给结构却没能“与时俱进”，供给过剩与供给不足并存。一方面，若干行业的生产出现了严重的产能过剩；另一方面，与消费相关的生产却是平庸凝滞，大量消费外流。当前消费外流规模达到1万亿元人民币，若考虑教育消费、医疗服务消费、保健消费，则消费外流规模更为惊人。从整体上看，生产与消费出现了明显脱节。只有进行整体的结构性改革，才能衔接生产与消费，并形成二者之间的良性循环。
    调研中发现，由于体制性原因导致的经济运行中各种供需不匹配现象仍非常突出。如当前我国的发电价以及各厂发电量主要由发改委制定，相当于仍是一种计划经济。而这样的一种价格机制下，发电端厂商没法自行根据市场确定最优价格和最优发电量，部分电厂产能利用率不足50%；而用电企业被高电价压得喘不过气来，没有市场选择权，一些地区直购电或电价补贴政策的不明确、不连续，影响了企业正常的生产经营决策。这说明经济运行中的供求关系出现严重的结构性扭曲。
    对于这种结构性扭曲，靠“打针吃药”的常规宏观调控手段解决不了，而且有的就是政府自身造成的。可惜的是，由于长期来把重心放在短期刺激政策方面，而对基于整体的结构性改革认识不到位。当前经济中系统性的病因在于政府与市场的关系、政府与社会的关系、中央与地方的关系没有理顺。
    结构性改革就是要搭建一个新的国家治理框架，只有这个框架搭建起来以后，其他问题才能迎刃而解。党的十八届三中全会之所以把当前的改革定位在全面深化改革，把全面深化改革的总目标定位在国家治理的现代化上，其内在逻辑也就在于此。
    以国家治理的整体观推进结构性改革
    从经济增长到全面发展，新时期的结构变迁已经不局限于经济领域，发展也不只是经济建设，而是“五位一体”。这需要提升整体思维，超越经济思维，树立治理思维。需要打破部门分别改革的传统格局，抓住一些基础性制度问题，从国家治理结构整体来考虑，加快推进结构性改革。
    一是产权制度问题。这是政府与市场关系中的一个基本问题。无论公有制还是私有制，都有产权制度问题。市场经济注重使用、流动和交易，与传统所有制注重占有的观念是根本不同的。所有权退居幕后，产权走到前台，是市场经济条件下公私所有制的共同演变趋势。公有制不存在与市场经济不相容的问题，关键是产权制度的构建。产权制度是市场经济运行的基础，从根本上决定了市场有效配置资源的能力。我国是以公有制为主的国家，产权制度的构建任务十分艰巨。国企国资改革（包括金融领域）、生态文明建设、中央与地方之间的产权关系、集体产权改革、土地制度改革、科教文卫的微观基础构建、公益性投资的鼓励和保护、政府资产负债表的编制，如此等等，都与产权制度关联在一起。作为一项基础性制度，单独交给任何一个部门都无法解决。
    二是事业单位体制问题。事业单位不是经济组织，也不是行政组织，属于政府办的社会公益性组织。显然，这是政府与社会关系中的一个基本问题。这是我国特有的一个问题，是计划经济集权体制的遗产，延续至今，其体制框架一直未变。当前教育体制、科技体制、医疗卫生体制、文化体制等，都是事业单位体制这一根藤上的果。这根藤是什么样子，这根藤上的果就是什么样子。希望在这根计划经济体制的藤上结出市场经济分权体制的果是不可能的事情。当前，教科文卫体制改革艰难，难就难在事业单位体制改革没有实质性进展，没有纳入到政府与社会关系中来整体设计。事业单位体制涉及社会微观基础的重构问题，也就是事业单位放在政府和社会关系中如何定位。科教兴国，创新驱动，社会活力，民生改善都与此紧密关联。事业单位体制改革解决不好，社会微观基础缺失，无论是社会发展、还是社会治理，都将遇到活力不足的问题，也会严重制约创新驱动发展战略的实现。
    三是中央与地方的关系问题。我国是一个大国，人多地广差异大，两个积极性一个不能缺。从1949年到改革开放，期间也做过多次“放权—收权—放权”的调整。“统一领导，分级管理”这个原则从计划经济时期到现在一直未变。面对新的结构性改革——重塑国家治理结构，这个原则如何注入新的内涵，是一个基础性制度问题。从纵向治理结构来看，治理级次与政府管理级次应是两个不同的问题，因为许多公共权力并不能在各级政府之间均匀地划分。从分级管理来看，我国是五级管理：中央、省、市、县、乡。从分级治理来看，我国是两级治理：国家层面与地方层面。由于缺乏治理理念，国家与地方两个层面的治理难以界分，治理与管理都没有到位，不但导致行政效率难以提升，也使政府与市场、社会的关系难以理顺。如何调动地方、市场和社会的积极性是当前结构性改革面对的新课题。
    四是市场、社会管理的制度基础设施问题。制度的有效性依赖于制度基础设施的完善程度，好比一座城市的功能取决于城市地下管廊、公共交通等基础设施。从“法制”到“法治”，制度基础设施是关键。如政府会计制度、政府资产负债表、中期预算、涉税信息系统、人口流动信息系统、征信系统、不动产登记系统、金融工具登记系统、企业及社会组织的登记系统等，有的还没建立，已经有的也多是条块分割，没有联通，这在很大程度上降低了相关法律、制度的有效性。在制度建设方面，对基础设施不够重视，带来了许多系统性问题。市场监管、社会管理的种种缺陷都与此密切相关。
    作者系中国财政科学研究院院长
    来源：中国金融杂志