迟福林：“十三五”要实现结构性改革重点突破

    “十三五”是我国现代化进程的关键五年，是经济转型升级的“最后窗口期”和历史拐点，也是结构性改革的攻坚期。这个阶段，我国转型发展的特点突出：一方面，经济结构调整的矛盾与风险日益增多，经济下行压力明显加大；另一方面，经济转型升级蕴藏着巨大的内需潜力与市场空间。在这个特定背景下，不仅需要宏观经济政策的调整，更需要供给侧结构性改革，对此，提出以下四点建议。
    以服务业市场开放为重点，推进市场化改革
    “十三五”经济结构调整的重点是推动服务业主导的产业结构变革，争取到2020年服务业增加值占GDP比重达到58％－60％。这样不仅能够为去产能、去库存、去杠杆创造有利条件，还能够推进制造业的转型升级，释放巨大的消费需求，走出一条转型发展新路子。
    多年来，由于市场开放的重心主要在工业领域，服务业市场开放滞后成为市场化改革的“突出短版”。纵观目前的服务业市场状况，大体可以概括为“三低一高”：一是服务业市场化程度低。例如，现在工业部门的市场开放程度至少在80%以上，而服务部门50%左右的垄断格局尚未打破；二是服务业对外开放程度低。国内自贸区目前的122项负面清单中，有80余项针对服务贸易领域；三是服务水平低。据统计，2012-2014全国游客满意度指数由80.66％下降到74.1％；四是服务价格高。例如，2014年我国的宽带平均上网速度排在全球第75位，仅为韩国的15％，但是，平均一兆每秒的接入费用却是发达国家的3-5倍。“十三五”降低制度交易成本，形成结构调整新动力，关键要在服务业市场开放上破题发力。
    一是进一步鼓励、支持社会资本进入服务业领域。当前，尽管某些服务业领域出台了鼓励社会资本进入的政策，但缺乏具体操作办法，行政垄断和市场垄断在服务业领域还比较突出，这就需要在服务业领域形成新的市场准入制度。
    二是有序扩大服务业对外开放。适应新一轮全球化新特点与国内经济转型升级新趋势，国内自贸区需要把重点放在服务贸易对外开放先行先试上，打破目前对服务贸易的较多限制，形成可复制、可推广的重要经验。
    三是实现服务业与工业的政策平等。例如，缩小服务业与工业的用地价格差距，实现工商业“同地同价”；加快推进工商业水、电、气“同网同价”；加大对服务业领域中小企业的减税力度。
    以破题去产能为重点，调整优化国有资本布局
    “十三五”以结构性改革推进结构调整，关键是国有企业产能要有重大突破，并且在推动产业结构变革中发挥重要作用。总的判断是:目前不是大规模进行国企改革、大规模进行重组的最佳时机，无论从社会层面还是从国企的现状看，总体上说都不具备这个条件。在这种特定情况下，需要客观认识几个问题：一是国家财政收入中的国企作用。在经济下行压力加大的背景下，国企普遍面临着结构调整的挑战，普遍面临着效益不高、亏损面加大的突出矛盾与问题。二是国企改革的社会问题。当前，国有企业改革面临的问题远比以往要复杂得多、深刻得多，为此改革的社会成本更大、不能简单与世纪90年代相比。三是国企改革中的矛盾问题。近一时期以来，“僵尸企业”，引起社会普遍关注。从现实情况看，不能笼统地谈“僵尸企业”，不能为去产能而去产能，也不能大面积地用行政手段推进企业破产。如果为了短期的GDP效应，大规模的推动国有企业兼并、破产，有可能造成经济社会更大的风险，为中长期发展带来更大隐患。基于这个考虑，建议下一步尽快形成国有资本战略布局调整的分类改革法案。
    一是部分国有资本需要通过优化重组实现去产能和转型升级。对于钢铁、煤炭、有金属产能严重过剩领域的国有资本，加大国企并购重组力度，提升产业集中度，在整体优化国家产业布局上发挥重大作用。
    二是部分国有资本转移到公共服务领域。一些确实需要从所在产业领域推出的国企，可以采取国家扶持、转换为公益性国企等办法推进改革。争取到2020年形成国有资本合理配置的新格局，明显提高国有资本使用效率。
    三是优先解决人的问题。对国有企业而言，人的管理是阻碍国企改革落地最关键、最紧迫的问题。今年政府工作报告提出“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲”，建议在国企率先推行。
    四是在混合所有制上破题。十八届三中全会《决定》明确提出：积极发展混合所有制经济，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。但从实践看，尚未取得明显进展，需要以多种方式去破题混合所有制发展。
    加快以居住证制度取代城乡二元户籍制度
    人口城镇化蕴含着释放新需求、形成新供给的巨大潜力，仍是我国转型发展的“最大红利”。例如，到2020年户籍人口城镇化率提高到50%，城镇将新增近2亿农村转移人口，估计将累计带来3万亿元左右的新增消费规模。
    一是基本形成人口城镇化的新格局。“十三五”期间，户籍人口城镇化率有可能每年不低于2个百分点的速度提升。估计到2020年，我国规模城镇化率将有可能超过60%，户籍人口城镇化率将由2014年的36.6%提高到50%左右。
    二是城乡实现共享发展的关键是让农民工成为历史。我国是一个城乡二元结构大国，实现共享发展，首先在于“让农民工成为历史”。这就需要“十三五”期间加快相关政策的落地，实现中央确定的使1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标。如果近两年能有效解决这1亿农民工的问题，“十三五”户籍人口城镇化就会有重大突破。
    三是深化户籍制度改革要有新思路。“十三五”深化户籍制度改革，不能把“暂住证”换个名变成“居住证”，而是要着力推进居住证取代城乡二元户籍制度进程和省际间居住证制度的相互衔接，到2020年基本建立以身份证号为唯一标识、全国统一的居住证制度。这就需要推进三个重要转变：一是实现由人口控制向人口服务与管理的转变；二是实现由城乡二元户籍制度向全面实施居住证制度的转变；三是实现由“条块分割”的人口管理向人口综合服务管理系统的转变。
    以监管变革为重点深化简政放权改革
    我国经济转型发展的最大潜力在于处理好政府与市场的关系。近两年，简政放权改革在释放市场潜力、激发企业活力上取得重要进展，但监管转型滞后，成为制约政府向市场放权的“最大短板”。首先监管理念变革滞后具有普遍性。例如，不少行政部门在理念上仍把行政审批和监管看成一回事，仍强调“谁审批、谁监管”，这在现实中往往演变成为“行政审批部门等同于监管部门”、“不审批就不用监管”；其次监管体制改革尚未破题，行政审批与监管“合二为一”的体制尚未完全打破，监管漏洞比较多；再次监管方式比较陈旧，社会参与监管严重不到位，尚未形成大数据协同监管；最后监管立法滞后。当前，无论从哪方面看，深化简政放权改革最突出、最急迫的问题是监管变革要有实质性突破。
    一是实现行政审批与市场监管严格分离。行政审批与市场监管不仅在职能上要分开，机构上也要分开。在这个前提下，建立独立性、权威性的专业化市场监管机构。
    二是调整优化市场监管的行政权力结构。在金融领域、消费领域、反垄断领域等，尽快建立全国统一的综合性市场监管机构。
    三是形成政府与社会协同的市场治理新格局。积极引导各类市场主体自治，充分发挥行业组织的自律作用与舆论和社会公众的监督作用，着力推进由传统市场监管方式向市场治理的监管方式转型。
    四是推进市场监管的法制化进程。“十三五”推进监管转型，要采取立法先行的办法，依法梳理和公布各级政府的监管权力清单。同时加快金融、消费品、反垄断、城市管理等重点领域的监管立法、修法，完善市场治理的法律体系。
    五是以大数据为重点创新市场监管方式。建立社会信用体系，推动市场监管的标准化、专业化、技术化，实现市场监管方式的现代化。
    （迟福林：中国行政体制改革研究会副会长、中国（海南）改革发展研究院院长）
    来源：《行政改革内参》2016年第04期