党国英：提高城镇化质量必须深化土地制度改革

    近日国内媒体对城镇化问题讨论比较多，有极端意见指出我国城镇化的种种缺陷，似有否定城镇化的意思。笔者以为，凡事“大道理管小道理”，固然我国城镇化质量不高，但城镇化的成绩是巨大的。城镇化是我国经济发展的必然趋势。国家要强大，人民生活要富裕，必须实现工业化和农业现代化；而工业化必须走集约发展道路，因此必然要扩张城市经济或崛起新的城市；农业现代化必须逐步告别小规模兼业生产方式，提高农业规模经营水平，为此必然要使大量农业人口转移到非农产业，进入城市经济部门。工业化和农业现代化必然伴生城镇化。在城镇化过程中，城市人口会逐步增长，农业人口则会逐步减少，一些村庄会消失，全国人口布局会发生重大调整，这些变化都无可避免，我们应该乐观其成。
    一、城镇化的含义
    “城市化”和“城镇化”两个提法并没有重要差别；如果说有差别，也只是后一提法会含有要人们别忽视小镇或小城市的重要性。多数习惯使用“城市化”提法的人士，也并不反对发展小城镇，同时也不赞成巨型城市过度膨胀。翻译为英语，城市化和城镇化只能用一个词，urbanization。目前大家按中央文件的标准说法，统一使用“城镇化”这个词语，自然也很好。
    城镇化是我国经济发展的必然趋势。国家要强大，人民生活要富裕，必须实现工业化和农业现代化；而工业化必须走集约发展道路，因此必然要扩张城市经济或崛起新的城市；农业现代化必须逐步告别小规模兼业生产方式，提高农业规模经营水平，为此必然要使大量农业人口转移到非农产业，进入城市经济部门。工业化和农业现代化必然伴生城镇化。在城镇化过程中，城市人口会逐步增长，农业人口则会逐步减少，一些村庄会消失，全国人口布局会发生重大调整，这些变化都无可避免，我们应该乐观其成。
    城乡一体化是中央根据我国国情提出的发展战略，与城镇化有密切关系。因多种历史原因，我国形成了严重的城乡二元社会经济结构，城乡差别很大，解决这个问题的办法是实现城乡一体化发展。城镇化有利于实现城乡一体化。如果不去推进城镇化，想保持农村人口总量不变、城乡经济比例不变，二元结构就不可能消除。所以，我们国家要在高度城镇化的基础上实现城乡一体化。估计城镇化率达到70%以上时，城乡一体化目标就基本实现。
    合理的城镇化不仅不会突破耕地保护红线，反而还有利于保护耕地。我国城市的经济密度仅为日本的十分之一，土地浪费严重。农村地区的非农用地规模也很大，所以，合理规划城市用地，其实有利于保护耕地。例如，农村区域的建设用地有18万平方公里左右，如果逐步地使农业转移人口进入城市，农村复垦1亿亩土地也不是难事。国家已经采取了城乡建设用地“增减挂钩”等措施来解决这个问题，应该说是有成绩的。但因为还有一些政策缺陷，完成保护耕地的任务并不乐观。一个可考虑的政策，是建立农业保护区制度，取代目前的基本农田保护制度，以加强农地保护。中央政府可以要求地方政府在建立农业保护区的前提下，扩大土地使用的自主权。地方政府则应进一步明晰土地产权，确保土地利用规划的法制化和民主化。
    二、城镇化质量有待提高
    我国城镇化质量的确有待提高。目前需要重视的问题是：
    第一，城市发展在占用土地方面节约集约程度低。我国城市建成区的经济密度显著低于大部分发达国家水平。与日本快速城市化时期相比，我国GDP每增长1个百分点，所占土地是日本的8倍左右，目前城市建成区的经济密度大约是日本的十分之一。
    第二，经济结构问题突出。在GDP总量中，我国农业比重已低于10%，但农村人口比重却近50%，而加上全部涉农（家庭有农业兼业者）人口，这个比重应在65%左右。区域经济结构问题多，土地要素价格区域间落差大，而东部城市的人口密度低于西部，说明土地要素价格对经济布局影响甚小，经济体制有深层次问题。
    第三，城市居民居住质量不高，中产阶层发育壮大的空间小。从城市土地利用规划看，我国城市的平均人口密度不高，公共部门占地甚多，但市民居住区的人口密度普遍很高。北京天通苑人口密度估计在10万/平方公里以上。由社会心理学和环境心理学的标准知识看，这种情形很对国民的身心健康有极大的负面影响。当我们在30多年以后宣布中国已经是一个繁荣、富强、民主的国家时，若我们的大部分国民所住的房屋对于别的有类似疆域或人口密度的国家来说是低收入穷人所住的房屋，我们能不感到羞愧么？如果有合理的城乡土地利用规划，并树立真正以人为本的土地规划思想，完全可以做到保护耕地和改善居民住房两不误。此外，工业发达国家的城市化过程多是中产阶层的崛起过程，我国因为房价畸高、农村土地征收制度不尽合理，导致城镇化过程难以伴随中产阶层的崛起，甚至让人担忧相反的过程发生。
    第四，城乡人文景观水平不高。“美丽中国”是环境秀美、人与自然和谐统一的中国，其中包括自然环境的秀美和人文景观的和谐壮美。城市是人文景观，而农村则主要是自然景观。把城市景观建设好，农村的人口压力减轻，有利于保护环境，也就实现了城乡一体的“美丽中国”，所以，城镇化与美丽中国建设目标是可以统一起来的。但这只是一种可能性，是不是一定能达到目标，则要看体制和政策能否提供支持。中国有大规模的违章建筑，在欧美国家几乎看不到违章建筑。违章建筑严重破坏了中国城市景观，甚至在北京的一些非常著名的地方至今还有违章建筑，拆不了。还有不断扩展的“空心村”，现在全国平均水平估计在30%左右，也就是说一个村庄里有很多院落、房屋挂着锁头，一年四季基本上没有人住。中国城乡景观还有一个重要特点是“围墙社会”。北京长安街上的一些围墙逐步拆除了，但全北京市的围墙仍然很普遍，甚至还在增加。欧美地区的围墙是非常少的，在伦敦，除了古堡有老围墙之外，连白金汉宫的围墙尺度也非常小，小到仪仗队活动的时候必须到围墙的外面，首相、总理办公的地方是没有围墙的。把这个地方围起来，不允许社区外的人使用，是想独占公地，降低了公地的利用效率。
    第五，城市管理体制僵化，特别是人口登记政策莫名其妙。很多城市已经稳定地居住有相当比例的非户籍人口，而城市政府担心人口膨胀不愿意给他们户籍。其实，不论政府是否给他们户籍，他们已经住在城市了，且不会因为户籍变动而增加地方政府的财政压力，户籍与人口膨胀有何相干？因计划生育政策，越来越多的农民并不愿意在城市落户。
    三、中产阶级应伴随城镇化过程崛起
    中产阶级的特点是：第一，他们确有安身立命的必要财富，特别是在基础设施好的环境里有独栋房屋，或与此等价的金融资产。多层楼房的土地是“共同共有”，一般来说不符合中产阶级对基本财产形态的心理要求。第二，他们收入较高，可以保证家庭支出的恩格尔系数在20%以下，也就是说，他们通常衣食无忧。第三，他们对公共事务关注度高，具有维护社会公正与法制的自觉意识。第四，中产阶层主要成分是受雇佣者，其中包括现代部门的体力劳动者。如果没有这部分成员，中产阶层不会是社会的多数。第五，他们自己承认自己是社会的中产阶层。这后一点经常被人们忽视，但却十分重要。一个阶层如果自己不承认自己是中产阶层，就很难对社会具有基本认同。笔者特别强调第一点的意义，因为这一点在知识界不被重视。
    我梦想中国城市家庭十之七八有独栋房屋居住；梦想中国城市不像现在一样把老百姓居住区挤压在城市空间的一个角落，而让公共部门占用大量空间；梦想城市建筑的主体是低矮建筑，而只有少数体现人类技能的建筑物才伸向高空。
    再过30、40年，如果我们国家经济总量号称世界第一，人均收入水平排位世界前50名，可我们敢说自己很幸福么？不敢，因为按目前趋势，中国城市大多数家庭居住在类似欧美穷人住的房屋里，抑或连人家穷人的居住状况都不如。单就居住功能讲，一百套通常面积的单元楼房比不上一座独栋住宅，除非一个人有极为奇怪的居住偏好。
    别说我们没有土地。从极限上说，我们的城市家庭最终会在3亿个左右。如果允许一个家庭220平米建造独栋房屋及其庭院，全国不过需要6千万亩土地而已。中国大陆有50亿亩适合人类居住的土地，现有各类建设占地不超过5亿亩，需要保护的耕地不过20亿亩，生态需求占地算12亿亩，还有不可占用的土地算7亿亩，这才44亿亩土地，余者10倍于城市独栋房屋建设所需要的土地。而城市独栋房屋占地的一半作为庭院，可以是林地、草地，且不用政府花钱维护。
    当公共部门和那些似乎能产生税收的企业占地时，中国的土地似乎无穷无尽，不值一文。这是极端的话，但大抵是真实倾向。中国城市建成区的平均经济密度是日本的十分之一，而日本城市独栋房屋占地比例远超中国。于是，中国城市在世界上有了一种可悲的“特色”：城市建成区的平均密度不高，而城市居民区的人口密度畸高。情形还在恶化。近些年各大城市建成出售的楼盘，其人口设计密度越来越高。
    换句话说，提升中国人的居住品质，其实不用多占土地，更不需要占用耕地。需要改变的只是政治家的理念与土地管理体制。这种改变很难么？这是见仁见智的事情，在我看来不难。如果说难，说不可做到，也就不必再提“以人为本”的治国理念。
    提高中国人的居住品质不是好高骛远，不是与中国人幸福无关宏旨的不切实际的幻想。社会心理学的精确研究表明，人口高密度过高会导致人的负面心理扩展，人际关系恶化。高密度住宅区的居民会有很强的挫折感、沮丧感。我就猜想，这里可能会存在一个“革命密度”，即人口密度过高的地区，人们会容易滋生反社会情绪，极容易被激进政治家动员起来参加反政府行动。这些人群，不论多么富裕，都很难有中产阶级的心态（认同政府价值体系），而中产阶级未能成为国民主体的国家，终归是充满政治风险的国家。
    四、以土地制度改革提高城市化质量
    以上问题在不同程度上都与土地制度有关；深化土地制度改革有利于解决上述问题。今后要进行的改革主要是：
    第一，明晰土地产权，根据土地的公共性程度的差异，建立混合的或多元的土地所有制。城市土地不一定完全实行国家所有制度。各类土地使用权可以永久不变。世界一些著名景观仅仅设计建造就几十年，如果搞70年使用权，就难有流芳百世的人文景观。
    第二，要更新土地规划理念，在各级政府之间合理划分规划管理权限。中央政府要加大农地保护力度，用农业保护区制度替代基本农田保护制度，更好地保障农业现代化。中央政府主要紧紧抓住这个管理控制环节，将其他土地使用和规划权利下放给地方，同时要求地方强化市场对土地供求的影响，减少政府的行政干预。
    第三，建立城乡统一的建设用地市场，改革国家征地办法。只有重大公共利益要求，才可以强制征地。城市政府可以搞“土地财政”，但要遵守市场规则。各类商业性土地交易和使用，均实行“政府规划，主体多元；市场主导，严格监管”原则。
    第四，城市土地规划管理要改弦更张。要鼓励一部分城市建设低密度住宅，满足中产阶层改善居住品质的需要。要整体上压缩公共部门占地，并将城市居民区用地扩大至城市建成区面积的35%左右。制定“宅地法”，鼓励经济型独栋住宅建设，限制豪宅，并要求私人合法绿地合理开放。到处兴建的高层居民楼将是未来的建筑垃圾，应有综合措施予以限制。城市建筑规划不能简单套用香港、新加坡的做法。
    第五，深化农业用地管理制度改革。有序推进农业转移人口向城市集中，坚持农民自愿原则，发展适度农业规模经营。要鼓励在农民中间培育专业农户，防止城市资本过大圈占农地、搞过大规模的公司化农业。如果公司化农业出现二次转包土地的情形，通常可认定出现了规模不经济，应予纠正。