赵志亮：保障合法权益确保户籍制度改革落到实处

    保障城乡统一的户口登记制度有用、有效，保证户籍制度改革的成功，最重要的是要保障农业转移人口及其他常住人口合法权益。国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》本着保障农业人口原有收入、强化政府社会保障支出责任、合理划分中央和地方政府财权和事权的原则，在完善农村产权制度、扩大基本公共服务覆盖面和加强基本公共服务财力保障三个方面做出了详细规定，目标在于通过权利保障、扩大支出、增强基层财力来保障户籍制度改革的顺利推进。
    保留农民原有财产权利是保障户籍制度改革成功的前提
    户籍制度改革的目的是为城镇化进程扫清障碍，人口是否大量、积极、主动从农村转移到城镇关系到城镇化进程的成败。引导农业人口转移首先要解除农民的后顾之忧，保障农民原有的合法权利。在户籍制度改革的进程中，要让转换户籍的农业人口、进城的农民进得踏踏实实、居得安安稳稳，重要的前提是切实保护好农民的各项财产权利，增加进城农民原有财产的衍生收入。
    我国农民的收入按照来源不同可以划分为工资性收入、家庭经营收入、财产性收入、转移性收入。其中财产性收入是指家庭拥有的动产（如银行存款、有价证券等）、不动产（如房屋、车辆、土地、收藏品等）所获得的收入。它包括出让财产使用权所获得的利息、租金、专利收入等财产营运所获得的红利收入、财产增值收益等。我国农民拥有的农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的神圣财产权利，是农村集体所有制的根本体现，也是农民进退有据的重要保障，任何人都无权剥夺。
    根据统计，财产性收入只占我国农民全部收入的2%左右，比重相对较低，但是，财产性收入的存在是农民作为财产所有者的象征，对农民意义重大，而且财产性收入具有较大的增长潜力。因此，早在2007年10月，十七大报告中提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入。保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入。逐步扭转收入分配差距扩大趋势”。保障转移农民的宅基地使用权、土地承包经营权和集体收益分配权就是增加农民的转移收益，就是解除农民的后顾之忧，就是推动农民进城的关键举措。
    扩大基本公共服务覆盖面是保障户籍制度改革成功的基础
    教育、医疗卫生、养老、住房等社会问题是户籍制度改革背后的老问题、难问题。很多农业转移人口不愿落户大城市，并不是因为大城市的集聚效应和多彩生活不吸引人，而是因为怕到了大城市生活支出太高而无法负担，尤其在个人承担绝大部分教育、医疗、社会保障成本的情形下，城市生活对大多数农民而言遥不可及。
    过去十多年的社会发展经验表明，转移农民收入水平低、收入来源少，由他们来承担教育、医疗卫生、养老、住房等基本公共服务的大部分支出并不符合中国实际，而且容易产生严重的社会危机。因此，在推进户籍制度改革的过程中，必须重新审视基本公共服务产品的性质，重新划分政府和个人的基本公共服务产品支出范围和比例。
    基本公共服务包括三个基本点，一是保障人类的基本生存权（或生存的基本需要），为了实现这个目标，需要政府及社会为每个人都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是满足基本尊严（或体面）和基本能力的需要，需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文化服务，三是满足基本健康的需要，需要政府及社会为每个人提供基本的健康保障。随着经济的发展和人民生活的水平的提高，一个社会基本公共服务的范围会逐步扩展，水平也会逐步提高。基本公共服务具有明显的公共产品的特征，它的提供需要政府负担大部分成本。保障农业转移人口及其他常住人口合法权益就需要政府通过提高基本公共服务水平、扩大基本公共服务覆盖范围、增加基本公共服务支出来实现。
    从实践上来说，在我国，户籍制度不是一个独立执行的单一政策，而是与一系列相关公共服务政策配套存在的。基本公共服务体制改革成效如何，决定了户籍制度改革的成效。建立城乡统一的户口登记制度在实践上需要政府增加教育、计划生育、医疗、就业、社会保障等方面的支出、扩大基本公共服务的覆盖面。只对户籍制度进行单方面的改革，并不能牵一发而动全身，必须对附着在城乡户籍之上的教育、计划生育、医疗、就业、社会保障等方面实行系统性的改革。政府提供教育公共服务的重点是保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女受教育的权利，将学前教育、基础教育和职业教育作为保障的基本点，以改革升学考试办法为关键点，通过纳入规划和增加财政支出来实现城镇居民及其子女受教育权利均等化。提供就业公共服务的重点是提供技能培训、完善失业登记、扶持自我创业。提供医疗卫生公共服务的重点是完善医保政策，提供基本服务。提供养老公共服务的重点是提升统筹层次，落实转移接续。提升社会救助公共服务的重点是完善低保制度。同时，采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求。
    加强基本公共服务财力保障是保障户籍制度改革成功的关键
    在推进户籍制度改革的过程中，政府负有重大的支出责任，因此，建立和完善规范、高效、科学的财力保障制度是政府提供基本公共服务的关键。1994年财政分税体制改革使得，一方面，中央政府财政收入占全国财政收入的比重明显提高，形成了现有的纵向财力分配机制；另一方面，地方财政收入比重相对降低，地方在提供本区域基本公共服务方面稍显力不从心。
    随着户籍制度改革进程的加快，农业转移人口的大规模流动成为常态，因此，必须建立科学、合理的财政支出制度，合理划分中央和地方、上级和下级之间的事权和财权，做到事权、财权和支出责任相匹配。将中央与地方、上级与下级政府之间的财政转移支付同农业转移人口市民化相挂钩，承接农业转移人口多的区域相应获得上级政府较多的财政转移支付。另一方面，着眼于增加地方财政收入水平，深化税收制度改革，完善地方税体系，切实增加地方财力，加大财力均衡力度，协调不同区域的财力增长水平。只有这样，才能实现基本公共服务均等化。
    作者：河南大学经济学院副教授　赵志亮