二元户籍制度终结改革目标仍待完成

    主持 人李成刚 刘雅卓 吴晖
    受访人 唐钧中国社会科学院社会政策研究中心秘书长
    张英洪 北京市农村经济研究中心研究员
    刘梦琴 广东省社会科学院社会学与人口学研究所研究员、公众参与和社会发展研究中心常务副主任
    7月30日，国务院正式出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下称《意见》），明确建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口；城市将按人口分为4个级别，执行不同的落户标准。其中，建制镇、小城市，只要有合法稳定住所，不分租赁还是购买，都全面放开落户条件。中等城市、大城市中，可对社保缴费年限提出要求，但最高要求不得超过五年。500万人以上的特大城市，要严控人口规模，建立透明、完善的积分落户制度。
    这标志着，自1958年户口登记条例确立城市和农村二元户籍制度50多年后，我国实行了半个多世纪的城乡二元户籍管理制度退出了历史舞台，无论城市人口还是农村人口，至少从身份上实现了统一——自此只有居民之称，中国再无“农”和“非农”的身份区别——这是户籍制度改革取得的实质性突破。
    就二元户籍制度的终结、户籍改革的终极目标等话题，中国经济时报圆桌论坛约请了在此领域有深入研究的专家学者进行解读。
    户籍制度改革的最终目标
    中国经济时报：《意见》明确，我国将进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，建立以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。从这一要求看，户籍制度改革的终极目标是什么？
    刘梦琴：我认为是迁徙的自由。户籍最终必然取消的，是因为户籍最初只是一个人口管理的工具，现在随着科技进步、信息化推进，可以通过完善身份证制度，来实现人口的管理。只要把依附在户籍上的社会福利因素剥离，就很容易回归户籍的原本作用。当然，我觉得户籍制度逐渐淡化、逐渐退出人们的生活，还需要一个过程。
    张英洪：当今全世界只有中国、朝鲜、贝宁三个国家实行最严格的户籍控制，其他所有国家都普遍实行自由迁徙。欧盟在国与国之间都几乎实现了自由迁徙。我国1954年《宪法》就规定了公民的迁徙自由权。公民的迁徙自由权是在计划经济体制下取消的。实行市场经济后，在宪法中恢复公民的迁徙自由权，彻底废除城乡二元户籍制度，建立保障公民居住和迁徙自由的户口登记制度，是经济持续发展和社会文明进步的必然要求。只要对户籍制度有所研究并具有世界眼光和文明常识的人来说，都会明白户籍制度改革的最终目标就是实现公民的居住和迁徙自由。
    中国经济时报：改革户籍制度，取消城乡二元结构，城乡户籍功能就趋向于同质化和一体化，其功能角色也会逐步回归到它的本分角色——人口信息登记和人口迁移管理。
    唐钧：户籍制度实际上就是一个登记制度，无非就是要让政府知道你在哪。只是随着发展，户籍上面被附着了许多社会福利和公共服务附加属性，逐渐形成了城里人和农村人这样的二元结构。我觉得户籍制度本身没有什么好不好的问题，户籍制度改革的目的，就是取消附加于户籍制度上的福利待遇和公共服务属性，如果福利待遇和公共服务都不跟户口有关，它无非就是一个登记的作用。
    张英洪：《意见》的发布，是在全面深化改革的大背景下，吸收了改革以来各地有关户籍制度改革探索的成果，按照以人为核心的新型城镇化发展的要求，做出的具有里程碑意义的重要改革，这表明人们期待已久的户籍制度改革终于进入国家层面的政策实施阶段。
    户籍回归本源仍有长路要走
    中国经济时报：在新型城镇化的推进中，农民户籍价值的同城化待遇问题日益凸显，而这也成为二元户籍制度改革的关键环节。虽然这一二元结构从名义上被终止，但实际上只有附着于户籍上的其他属性未被剥离，让居民自由迁徙的户籍制度改革目标就难以实现。
    唐钧：户籍改革不是说取消就取消的问题，那就太简单了。户籍改革实际是解决流动人口人户分离、劳动者个人和家庭分离的问题，这涉及到一系列诸如社会待遇、解决社会身份等问题，而现在的政策实际上还没有能够有效的解决。
    刘梦琴：户改需要一个过程，不同的时期、不同的阶段、不同的地区，条件也肯定不同。《意见》也明确了小城市怎么样、大城市怎么样，北上广这样的特大城市目前肯定是要控制的，全部涌向这里，城市病、城市瘫痪的问题难以解决。实际上，从根本上看，这种城市差异，还是社会经济发展差距的问题。
    当然，长远来看，户籍最终会淡化，像广州有600万的外来人口，但并不是所有人都愿意把户口迁到广州。据我了解，很多人哪怕是小老板还是认为农村有地又有房子、环境也好，他们两边都想占，到城里打打工、赚点钱，但又不想把老家的户口弄出来。
    中国经济时报：现在户籍改革的焦点其实是大城市的开放程度，在中小城市户籍问题其实已经不是主要矛盾。大城市能够为农民工提供更多的工作机会和更大的劳动回报，同时也需要大量低人力资本含量的劳动年龄阶段人口。但现实是，外来者向城市贡献了青春和热情、推动城市经济社会快速发展，却不能享受户籍价值同城化待遇，而要在现有条件下完全解决这个问题，又会给大城市带来各种各样难以避免与克服的城市病。
    张英洪：我国控制特大城市人口规模的观念和政策，半个多世纪以来几乎没有任何改变，改变的是特大城市人口规模事实。我们可以简要回顾一下我国城乡二元户籍制度的政策历程和城市化政策，从中可以引起人们更深入的思考。
    从1952年起，政务院多次发布文件提出劝阻农民盲目流入城市。1953年4月，政务院发布《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，农民进入城市被视为“盲流”。1955年11月7日，国务院发布《关于城乡划分标准的规定》，将“农业人口”与“非农业人口”作为人口统计指标。从此，全国人口就划分为“农业人口”和“非农业人口”。1956年到1958年，国务院连续发布文件“制止农民进入城市”。1958年1月9日，第一届全国人大常委会第91次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这个《条例》的实行，标志着中国城乡分离的二元户籍制度的正式形成。我国长期以来实行的城乡二元户籍制度，一方面控制农民进入城市，另一方面控制大城市人口规模。在此后的岁月里，二元户籍制度不断得到强化。比如，1962年12月，公安部发布《关于加强户口管理工作的意见》规定：“对农村迁往城市的，必须严格控制；城市迁往农村的，应一律准予落户，不要控制；城市之间必要的正常迁移，应当准许。但中、小城市迁入大城市的，特别是迁入北京、上海、天津、武汉、广州等五大城市的，要适当控制。”1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出：“从农村迁往市、镇（含矿区、区等，下同），由农业人口转为非农业人口，从其他市迁入北京、上海、天津三市的，要严格控制。”改革以来，我国的城市化政策，也长期坚持控制大城市规模。
    但为什么政府天天讲控制大城市规模，却没有控制住？现在的特大城市哪一个不是在过去控制人口规模的政策下不断发展壮大以至成为特大城市的？有的人可能会说这是因为控制大城市人口规模的政策执行得还不够彻底。这当然是不对的。真正的原因是人口向大城市的聚集是市场经济和城市化发展的内在规律。只知道“堵”、却不明白“疏”的当政者，不可能真正控制大城市规模。
    特大城市户籍制度改革困难的深层原因有四：一是计划经济思维的惯性。经过了长期的计划经济，管理者习惯于简单地控制人，而不习惯复杂地服务人；习惯于以计划经济的思维惯性去规划城市的人口规模、控制城乡人口的流动，不懂得、不理解尊重市场经济、城市化和社会发展规律。二是权利观念的缺失。因为资源分布的扭曲，集中于大城市的教育、就业、医疗、住房等社会福利的保障，以及因之形成的身份地位、社会声望等既得利益不愿意被分享。三是发展模式的局限。我们满足于过度追求GDP增长的发展模式，忽略了以人为本的实现公民权利的发展模式，因而也就不可能从功利主义的发展模式转向权利主义的发展模式。四是治理能力的滞后。半个多世纪前，我们认为农民进城会影响城市居民生活，将进城农民视为“盲流”加以阻止；改革开放以后，我们认为农民进城会影响社会安全稳定，所以建立收容遣送制度予以强行遣返；最近几年来，有的人找到“城市病”这个新的借口排斥外来人口。总之，特大城市排斥外来人口的借口和理由在不断翻新，但其背后的观念却一脉相承。这其实说明了城市治理者的能力与新的发展态势的不适应性。
    其实，越是特大城市越要深入推进户籍制度，越是深入推进特大城市户籍制度改革，越有利于特大城市的发展。我们要在尊重市场经济规律、城市化规律、社会发展规律的前提下实现政府职能的转变和治理的转型，以尊重、保障和实现公民的基本权利为导向转变执政理念、提高治理能力。这确实涉及到国家治理能力和治理体系的现代化。
    刘梦琴：户籍改革的实质，是基本公共服务的均等化，不论是农村、城市，让基本的公共服务大家都可以均等享有，标准水平逐渐提高，农村也可以像城市一样用电、用水、用气，小孩也可以接受很好的教育，只有这样的公共服务均等到位，有没有户籍就是无所谓的事情了。
    张英洪：城乡二元户籍制度的本质是城乡居民权利的不平等、不开放。户籍问题突出表现在基本公共服务的不平等分配上。说到底，是政府公共服务职能的残缺，这主要表现在两个基本方面：一是就城乡来说，政府只负责和保障城镇居民的基本公共服务，农民的基本公共服务则长期由农民自己负责、自我保障。二是城市政府只负责本市户籍人口的公共服务，外来流动人口的公共服务则长期被排除在政府的公共政策之外。小城镇户籍制度改革后，城乡居民在享受公共服务和社会福利上的差距之所以依然存在，是政府在实现城乡基本公共服务均等化上的滞后。政府的基本公共服务均等化政策滞后于小城镇户籍制度改革政策。这实质上涉及到政府职能转变的重大问题，即要从经济发展型政府转向公共服务型政府。
     
    积分制效果如何评估
    中国经济时报：对于500万人口以上的特大城市，《意见》规定，将改进现行落户政策，建立完善积分落户制度，建立公开透明的落户通道。《意见》要求，相关城市需要根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。如何评估这一政策设计？
    刘梦琴：广东中山是最先推出积分制的城市。中山、广州都属于外来人口特别多的城市，一直面临着外来人口如何融入当地生活的问题。但是这么多外来人口不可能一下全部吸纳，所以就设置了这样一个门槛，使之能够和政府公共财政的承受力匹配，可以根据承受能力，逐渐吸纳愿意在这里常住的外来人口。
    如果户籍全部放开，人口一下全部涌进来，道路、医院、学校等所有公共服务，包括公共财政肯定承受不了。
    张英洪：积分落户制度是专门针对外来流动人口的户籍政策。我对积分落户制度主要看法是：第一，相对于几十年来特大城市严格拒绝外来流动人口落户的“户籍墙”而言，积分落户政策是特大城市向外来流动人口打开的允许其落户的政策缝隙，或者称作为“户籍独木桥”。一方面，外来流动人口从以前的绝对绝望看到了落户的相对希望。这应当是特大城市公共政策上的一个进步，说它进步巨大也行。另一方面，各特大城市数百万甚至上千万的外来流动人口，向“户籍墙”的缝隙挤去，或涌向“户籍独木桥”，可想而知，挤过去的人少之又少。深圳有上千万的外来人口，每年通过积分落户的3000多人，照此比例计算，估计要三四百年才能完成外来流动人口的市民化，这还是建立在所有外来流动人口都具备积分落户条件的基础上。由此可知，积分落户的价值非常有限。第二，积分落户政策的弹性也很大。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式将一些特大城市推行的积分落户制度上升为全部特大城市的积分落户制度。《意见》明确了以合法稳定就业、合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，但对各特大城市的当政者来说，既可以将“户籍墙”的缝隙拉大一点，也可以将“户籍墙”的缝隙压缩得更小一些；既可以将“户籍独木桥”削得更细一些，也可以将“户籍独木桥”加宽一些。第三，积分落户制度只是一种现行条件下特大城市户籍制度改革的过渡性政策措施。
    唐钧：无论是积分制还是别的什么措施，本质是要看最终有多少人进入的问题。从现实来看，通过积分制进入的，说杯水车薪也不为过，可以说户改和积分制没有关系。因为，从目前结果看，实行积分制之前和之后，这些城市人口进入量并没有改变，甚至在积分制之前还多一点，如此来看，那还改什么？
    我觉得不是积分制的问题，户改只是取消了农村和城市身份的名义区别，其他没什么变化。以前是一种双重身份，有等级的身份，即农业户口和非农业户口，现在户籍的差别其实还存在，无非是变成了大城市和非大城市的户口。
    中国经济时报：能否借鉴国外的经验，例如美国的社会安全号制度，来最终实现人口自由迁徙目标？
    刘梦琴：我们不一定借鉴美国的制度，以后经过信息化、科技革命一定会实现人口管理的目的。中国的身份证制度现在做什么都可以，前几天我看到用身份证可以登飞机，用身份证什么信息都可以查询，这已经是信息化的东西了，就看用哪个系统来做，通过系统的对接就可以做到。以前使用传统的户籍管理，为了方便，所有的福利都捆绑在上面，现在主要是孩子上学、社保对我们有用，其他作用都很少了。
    张英洪：包括美国在内的发达国家都实行自由迁徙政策，根本没有我们这种严格控制人口的户籍制度。美国没有户籍制度，没有“户口”，但美国人并没有全部涌入首都华盛顿，也没有无限制地涌入纽约。美国在人口管理上采用的人口生命登记制度和社会安全号制度应当可以借鉴。我国已普遍实行公民身份证制度，这与美国的社会安全号制度相近，都是每个居民一个号码、终生使用，记录有每个居民的基本信息。在取消农业户口和非农业户口后，我们每个人都可以使用公民身份证号码代替以前的户籍。在现有的信息技术条件下，完全可以以公民身份证号码为唯一标识建立健全国家人口信息库，方便人口的服务和管理。关键的问题是，各级政府必须加快推进基本公共服务的均等化，为最终实现公民的居住和迁徙自由奠定基础。对于执政者来说，我们是否应当这样自信地说：我们不但善于在将人口控制起来的条件下治国理政，我们还将善于在尊重人口自由流动的条件下治国理政。