张晓山：深化农村土地制度变革 赋予农民更多财产权利

    党的十八届三中全会作出的《决定》提出：“赋予农民更多财产权利”。农民拥有的最大的财产是他们以农民集体身份所拥有的农村土地，包括农用地、农村集体建设用地、未利用地等。农民与农村土地之间的关系，是农村最重要的经济关系，也是最重要的政治关系。《决定》提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、人股，实行与国有土地同等人市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”《决定》的提法具有重大的政策含义，抓住了当前我国土地制度的核心矛盾，但是具体落实则需要全面综合的政策措施来配套。
    以农村土地产权制度改革为中心的农村集体资产产权制度的改革，是落实“赋予农民更多财产权利”这一政策的基础和前提。《宪法》与相关法律规定，农村土地属于集体所有。但这个“集体所有”在产权上有许多不清晰的地方，“集体所有”落实到哪一个层级的集体不清楚，“集体所有”由谁来代表集体行使所有权的各项权能不清楚，法律赋予农村集体成员所享有的成员权与用益物权之间存在矛盾，这就使农村土地资源所有者不能成为土地制度变革的主体和主导力量，从而也就影响了他们合法合理地分享土地增值收益。通过土地确权、明晰集体的层级、集体成员资格的界定等全方位的产权制度改革，使集体经济组织成员能摸清和掌握自己所在集体的全部家底并将自己对土地承包经营权、宅基地的用益物权以及集体资产的收益权坐实。
    建立城乡统一的建设用地市场，落实农村集体经营性建设用地的各项权利，需要进一步协调中央政府与地方政府之间的利益关系，解决深层次的矛盾和问题，并需要尽快修订相应的法律法规和出台相关的政策措施。大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例，也就意味着大幅度减少地方政府在土地增值收益中的份额。但近年来，征收农民土地形成的国有土地使用权出让金收入成为地方政府重要的财源。减少地方政府来自土地的收益，就要调整中央与地方政府之间的利益关系，真正落实《决定》中关于深化财税体制改革的各项政策举措，建立现代财政制度，建立事权和支出责任相适应的制度，发挥中央和地方两个积极性。《决定》中提出，要“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、人股”，《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”;《决定》的提法也就意味着对现有法律法规的突破，需要尽快修改相应的法律法规和出台相关的政策措施。
    政府应通过税收的形式调节收入分配，改变土地增值收益的提取方式，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。土地增值收益的分配不仅涉及中央政府与地方政府之间的关系，地方政府与农民之间的关系，也涉及当前土地收益与未来收益之间、城市与乡村、城市郊区农村与广大农区之间的关系，这需要政府通过税收的形式来调节收入分配关系。这方面第一个问题是现在地方政府获取的国有土地使用权出让金收入实际上是一次性地将未来几十年的土地收益提前透支了，是不可持续的。未来土地增值收益的分配应该转变方式，将土地收入从一次性透支，改为逐年提取;允许集体建设用地进入土地市场后，可以考虑对国家征收的集体土地以及农村集体建设用地在实现财产权利时征收地产税或物业税，使地方政府和农民集体可逐年获取稳定的收益。同时，还应让享受土地增值收益的农民获得社会保障和就业培训，要鼓励农民通过股份的形式或资产管理公司委托代管的形式，让其收益保值增值。这方面第二个问题是近些年来，在国有土地使用权出让金支出中，重点是用于城市建设支出，农村基础设施建设支出所占份额很小。未来国家在税收的使用上要向农村基础设施建设倾斜。第三个问题是，城郊农民的土地具有区位优势，他们的土地被征收或集体土地进入市场，这部分农民应该得到土地增值收益的合理合法的份额，但不是全部。因为增值收益并不是这部分农民本身劳动创造的，而是地理位置优越形成的。政府应通过税收的形式调节收入分配，使一部分土地增值收益用于广大农区的基础设施建设和社会事业的发展，让那些为全国提供粮食安全、但土地没有开发价值的广大农区也能得到发展。
    要进一步完善农村基层治理机制，使农民获取的土地增值收益的使用能公开透明。农村土地的确权颁证以及相应的制度安排，奠定了农村集体农用地、林地与集体经营性建设用地使用权流转的产权制度基础，为农民获取更多的财产权利创造了条件。但应该指出的是，明晰产权不是万能药方，农民的物质利益要靠民主权利来保障。民主权利随着物质利益的实现而越来越受到农民的重视。因此在明确土地产权的同时，要深化乡村治理结构的改革，改善农村社会管理，进一步发育农村基层民主，使农村土地的产权主体也能真正享有对农村社会经济事务的知情权、参与权和监督权。
    在落实中央决定的相关政策时，要确立“规划高于所有制”的观念，实行土地用途管制。在符合规划和用途管制前提下，通过全面综合的配套政策措施，具体落实十八届三中全会《决定》中关于农村土地制度变革的各项战略举措，协调地方政府与农民之间的利益关系，让农民分享土地的增值收益，最终建立一个政府、企业和农民合作共赢的机制，让农民能够得到可持续发展的资源回报，政府获得可持续的财政收入。这样的城镇化进程才是以人为本的可持续发展的进程。