杨继瑞 汪锐：“征地制度”的来龙去脉及其变革路径

    党的十八大报告明确指出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”[1]这就必须要以科学发展观为指导，统筹城乡发展，深化我国征地制度改革，让农民能够分享到土地增值的收益，从而形成新型工业化、新型城镇化和新型农业现代化相互促进、和谐发展的局面。
    伴随着我国经济社会的不断发展，以及我国对小城镇建设力度的加大，通过征地的方式实现部分农村土地从农业用途转成为非农业用途将成为可行的趋势。土地由农地变为市地，农业级差地租转化为城市级差地租，进而形成地租资本化的地价，征地后的农地因此而增值。但是，从目前的实际操作来看，我国征地制度存在较为明显的不合理性。现阶段，我国征地制度有以下两个方面的缺陷：第一，“为公共利益征地”的界定模糊。对于现行征地范围未进行明确、具体规定，对于公共利益主体的界定，也没有法律明确。因此“公共利益”征地泛化且被扩大，一些地方甚至出现滥用的情况。因此，“公共利益”成为一些地方容纳虚假和贪婪的借口：凡是冠上了“公共利益”的名义，就可肆无忌惮征地，但给予被征地对象的补偿却非常低。由于农民是弱势群体，其土地被征用后，在“公共利益”面前往往缺少话语权。第二，现行土地征用补偿标准不尽合理。“产值倍数补偿法”和“征地区片综合地价法”等具体补偿标准均为地方政府主导确定。我国现行的征地补偿制度，征地给予的补偿过低，忽视农民或村集体的土地补偿中农地发展权的收益，忽视了农民和村集体的土地增值收益，损害了农民的土地发展权，在一定程度上加剧了城乡二元结构。这既不利于工业化与城镇化加速推进，也损害了“三农”。拥有较多土地资源的农民，由于得不到“流转”的阳光普照，所以不能充分释放他们拥有土地的市场增值潜能。厘清土地财产的所有权与使用权不过是改革的“浅层次”;而完备农村产权的权能，尤其是赋予农村居民与城市居民同样的资源流转权利，才是农村改革的“深水区”。
    一、我国征地制度改革的进程及存在的问题
    我国于1950年颁布了《中华人民共和国土地改革法》、《城市郊区土地改革条例》、《铁路留用土地办法》等;在过渡时期总路线的指导下，于1953年出台了《国家建设征用土地办法》，该办法是首个关于建设用地的规定。《办法》的出台，初步对集体土地所有制形式、征地办法、对象进行了确定，对农民私有土地为主、征地权限较为宽松、分配公平等问题进行了说明。1956年，在《国务院关于纠正与防止国家建设征用土地资源浪费现象的通知》中提出了初步建立集体土地所有制形式。 1958年出台《国家建设征用土地办法》，对农村合作社土地为主的土地征用对象进行更改，并相应地降低了补偿标准。1982年，我国颁布了《国家建设征用土地条例》，以保证建设用地及妥善处置被征地单位的生产生活，并在条例中首次规定了征地补偿标准不能超过十倍。1982年，《宪法》第十条规定城市土地属国家所有。在1986年颁布的《民法通则》中，确定了集体土地系农民集体财产，但其所有权不能体现在经济上。国有土地有偿使用制度在1987年全面启动，实现了国有土地所有权与使用权分离。但是集体建设用地的产权及市场建设问题没有取得实质性进展。1998年颁布了《土地管理法》，其中对“根据国家利益的需要可以依法实施征地”进行了明确，但依旧是计划配置土地资源的制度，禁止集体土地进入建设用地市场。这段时期，新增建设用地的唯一途径仍旧是征收土地。这一征地制度改革，单单从提高土地补偿标准、改进征地程序等方面进行微调，还仍然保持计划经济的模式。[2]2004年颁布的《土地管理法》和《宪法》 (修订案)则分别从征用及征收概念对土地补偿内容进行了完善。该时期加强了对土地征收的强制性，有效推动了社会经济发展，但与此同时也带来了一些社会矛盾。
    马克思提出，当社会平均资本有机构成低于或者等于农业资本的有机构成时，将不再存在农业中的绝对地租。即“上述意义上的绝对地租，也就是既和级差地租不同，又和以真正垄断价格为基础的地租不同的地租，就会消失”。[3]但不能忽视的问题是，只要存在土地所有权垄断，就会有地租。马克思对有关地租的存在性进行了如下描述：“土地所有者会……白白把这些土地出租吗?绝对不会，投资者必须给他提供地租。只有支付给他租金，他才会把土地租出去。”[4]使用任何土地而不向土地所有者支付包括绝对地租在内的地租，“意味着土地所有权的取消，土地所有权的废除。而土地所有权的存在，正好是对投资的一个限制，也是对资本在土地上任意增值的一个限制。在这里，土地所有权本身已经产生地租”。[5]如何对农地变市地所形成的土地增值收益进行分配，既是存在争议的理论问题，更是与各方利益密切相关的实际问题。学术界在理论研究中认为，当前农民在土地征用中获取的补偿明显偏低。由农地变市地所形成的土地增值收益如何分配，学术界有两种极端的观点：“涨价归公”与“涨价归农”。“涨价归农派”着眼于维护失地农民的利益，认为农民应当享有全部土地增值收益权。[6]如果以此观点对农地增值进行分配，社会公众利益特别是城市规划带来的级差收益就无法实现;征地后也会因缺乏资金而导致公共基础设施建设无法实施。持“涨价归公派”的观点的学者提出，土地增值收益权应该归社会全部拥有，但是这个观点忽视了失地农民拥有获得充分补偿的权利。以上两个观点都不全面，都会使土地增值收益的分配不够客观。因此，有效、科学、合理地建立统筹兼顾土地增值收益分配制度，对各方利益进行综合考虑和维护，尤其要重视农民的利益。
    四川大学房地产策划与研究中心和西南财经大学成渝经济区发展研究院选取了四川省、重庆市一些被征地农户为样本，进行了客观的抽样调查。结果表明，经过当地政府协议出让和“招拍挂”出让等方式，从农民手中征得的土地，仅仅给予了他们几十万元/公顷到几百万元/公顷不等的征地补偿费(见表1)，但是政府可以获得每公顷几千万元的土地出让收益。更为惊人的是，在我国部分沿海发达地区的城郊，土地出让价格甚至高达每公顷上亿元。
    据调查，重庆市近郊某地组团周边商住用地的市场价在3000万元/公顷左右。而以3000万元/公顷计算，该地块的征地成本只占整个地价的25.5%。
    除了进城务工的农民工以外，还有部分农民留在农村务工以维持生计。对于留在农村的这部分群体，土地耕作是他们生存发展的基本保障。现实中农民获得的失地补偿金，并没有以资本化地租的机理获得对被征地价格的合理补偿，因此，被征地农民的发展权在经济上没有得到实现。根据相关法律法规，对农村集体建设用地使用权的流转实施严格管制，农民土地产权在经济上也难以实现。现行土地制度强化了土地要素配置的二元结构，实质上提高了土地要素流向现代部门的交易成本。 [7]不难看到，在工业化、城镇化快速发展的过程中，农村集体建设用地价格已经显化。相关法律法规对农村土地管理设置了较为严格的限制，农民在农村集体建设用地上的使用和经营方面，没有充分实现其财产权益。具体表现在以下方面：
    第一，现有政策严格限制农村集体建设用地直接入市。法律仅仅许可“农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业”，使用权流转也被限定在“所兴办或共同举办的企业因破产、兼并等情形而导致的土地使用权转移”，其他“任何单位和个人进行建设、需要使用土地，必须依法申请国有土地”①。除了国家因为公共利益征地外，目前没有其他渠道和办法将农村集体建设用地转为城镇建设用地。农村建设用地属于当地农村居民集体所有，不能违反有关土地规划和用途自行开发，更不能无规则地盲目进入土地市场进行使用权流转，农村居民的土地财产权和发展权受到制约性影响，很难得到充分的实现。
    第二，农民宅基地流转受到严格的限制。目前很多农民在城市或城镇工作并购置了房产，农民宅基地出现了不同程度的闲置。国家对宅基地这种农村集体建设用地有针对性地出台了相关规定，即“农村村民一户只能拥有一处宅基地”、“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。目前，国家的法律法规还没有完全放开宅基地的市场化流转。因此，宅基地的市场价格没有形成合法的制度安排。
    二、土地增值的内涵及其收益分配
    关于土地增值，国内有多种定义，有的从价值层面考虑，有的从价格层面分析。有学者定义土地增值是指土地所有者和土地使用者可从土地市场价格变化中得到一笔不断上涨的土地收益。也有学者认为，土地增值也就是土地价值的上涨，其有增值与贬值的区别;同时，在经济运行过程中，土地增值一般表现为在经济社会发展的作用下以及土地改良而形成的地价上涨。一般广义上的土地增值是指在经济活动中土地价格的上涨，也可以理解为作为经济重要参与要素的土地价值上涨，是土地交易或土地开发利用过程中所产生的地价的增长值，是地价的一部分。排除通货膨胀的影响，土地增值即为土地价格的上涨。通常，土地增值是价值增加，但也有不增值和价值减少的含义，也就是保值和贬值。从经济社会一般发展趋势来看，因为土地资源的稀缺性因素以及土地投资的重复性，土地的价格一般以上升为多，也就是土地的价值增加。经济、社会、政治、文化等多种因素共同作用于土地，使土地产生增值;同时，在土地利用及交易的过程中，土地增值情况也同样发生。从土地增值成因的角度考虑，土地增值主要有三个方面的原因。第一，土地的自然增值，也就是从供需角度导致的土地供求性增值。这是和经济社会的发展及人口的增长紧密相关的，人们对于土地的需求是日益增加的，这种增值取决于人的投资以及市场的变化。第二，投资性增值，包括对土地的直接投资增值及土地间接投资增值两方面的内容。土地直接投资指的是将资金不断投入土地的改良及改造，以增加土地的资本含量及承载量，从而产生超额的利润。也就是第二种含义上的级差地租资本化所引致的土地增值。土地间接增值指的是相邻土地积累的社会劳动辐射或转移过来的价值量。这类间接投资包含了国家在基础设施建设、公共设施上的投入，改善了周边的投资环境，这往往会对提高土地利用效率及土地增值产生重要而深远的影响。第三，转换增值，即土地用途改变而发生的增值。在市场供求水平以及投资水平稳定的情况下，土地在由低收益用途向高收益转化的过程中，地价也会得到相应地上涨，实现土地的增值②。
    现阶段，我国农村土地发生增值性收益，主要有以下两个方面的因素：第一，国家先征用农村集体土地，继而转为国有建设用地，通过该运作产生土地增值收益。第二，农民将集体土地转变为集体出租土地或者是集体建设用地，从而产生土地增值的收益。目前这种情况往往存在于进行“农村土地使用产权改革”试点的部分地区。农村土地使用产权的改革是在所有权、承包权、经营使用权三权分离的前提条件下进行的，为了集中实现规模化经营，土地的使用权可以进行流转，也就是将农村土地使用权进行资本化和产权化的处理。此产权应在政府规定的产权期限内，按照规定的用途进行流转，同时作价折股，作为资本从事股份经营、合作经营、合伙经营的资本，土地增值的分配应严格遵循按劳分配与按生产要素分配相结合的原则，满足农业规模化经营、集约化经营的要求，从而建设现代农业。也可作为资本到金融机构申请抵押担保，解决规模经营过程中农业发展资金不足的问题。
    制度经济学理论表明，在一定条件下，制度对经济发展既有推动，也有抑制。因此某种特定的制度总会有一个所谓的“效率极限”。“效率极限”一旦出现后，制度对经济增长的推动力就逐渐演变为零。在这种情况下，经济持续增长的趋势就与已经固定的制度形成矛盾，在特定条件下形成的制度对经济新发展不再有推动力，反而成为阻碍经济持续发展、约束经济创新发展的桎梏。
        
    因此经济发展过程中，制度不断创新才会带来生产力的极大释放，使经济产生根本性地飞跃，这同时也是历史唯物主义观点所强调的。实施家庭联产承包责任制，提高了广大农民生产积极性，农民的收入随之增长，带动了消费，农村经济迅速增长，由此拉动了内需的增长并促进产业结构的调整。从制度经济学的理论看，一个制度的效率和带来的影响往往因时间性和阶段性而呈现出一定的局限性。最初家庭承包经营制度的产生是为了解决“人民公社制度”存在的问题，重视调整农业生产经营方式，农民所获得的仅仅是一些经营权和收益权，政策和制度本身对农村土地产权制度没有深入细致地探讨，同时这一重大问题与我国市场经济体制改革也是息息相关的，该制度蕴含着重大的制度缺陷。[8]因此，随着市场经济的深入，“家庭联产承包责任制”的弊端逐步显现。作为市场经济国家，不能否认土地产权制度以及产权理论的合理性。世界上发达的农业国家或地区的经验表明，农业效率的提高与土地产权的确定具有重要关系。由于土地的权属关系明晰，农业发达的国家或地区的农户可以通过土地所有权及经营权的流转，促使土地的生产经营方式由小农户小规模经营流转为专业化大规模的联合经营，从而提高土地的使用率，进而帮助农民增收。从法律经济学角度来讲，权利最终的体现是一种利益，无论是国家所有制还是集体所有制实质上都是抽象的所有制，将权利落实到具体主体的收益上时才会有意义。
    三、深化征地制度改革的路径
    在计划经济体制条件下，土地可以作为公有生产资料，但不能作为具有财产特性的商品进行流动。随着市场经济体制改革的不断深化，土地使用制度改革逐步推进，土地市场得以建立、完善，土地成为有偿、有限期、可流动的。“土地是商品、是财富，并能生财”的观念已被人们所认识，再加上人类对土地的投入量增加，其周围环境的改善，使土地自身不断增值。[9]在经济利益的驱动下，一些组织或个人想方设法通过各种方式将可控制的土地隐蔽地投入市场。深化征地制度改革，是一个系统工程。征地制度改革必须以科学发展观为导向，让农民能够分享到农地变市地的土地增值收益。为此，必须进行科学的顶层设计，统筹兼顾各方利益，配套相应制度安排，稳步稳妥地逐步推进征地制度改革。
    第一，在征地过程中，需要对土地的公益性和经营性质进行严格界定，逐步缩小强制性征地范围。对公益性用地，应该在法律法规层面上，由法律规定的主体进行明确界定和规范，并且在一定的范围内进行听证与公示。公益性用地可以采取“征用”方式。对于征用公益性用地，需对补偿标准进行大幅度提高。参考国外市价补偿的做法，结合不同地方经济发展水平的异同，以土地市场价格中的成本部分为参考将代替以农业产值为依据，成为新的征地补偿的标准。即是说，即使是公益性项目建设用地的“征用”，也要按土地市场价格的成本给作为农地所有者的农村集体经济组织、给作为使用者或经营者的农民予以相应地补偿。因此，整个城乡的土地都应该按照公益性和非公益性的原则进行调整，国有土地也应该打破目前产责权利益不清的局面。[10]
    第二，对经营性用地不能采取“征用”方式，而必须采取“征收”方式。政府要逐步淡出对经营性征地项目的行政推动，以改革思路构建全新的经营性用地“征收”的运作机制。也就是说，经营性用地的“征收”要以市场化的购买为改革路径。根据各地经济发展水平，被征地农村集体经济组织及其农民首先获得土地市场价格中成本部分的对价，然后与国家共同分享其征地当时的土地增值收益。也可以让被征地的集体经济组织和农民与专门的征地中介机构签订土地“征收”契约[11]：先征地，给集体经济组织及其农民部分基本补偿;然后将地变为国有后由政府出让，其出让土地的增值收益，由被征地集体经济组织及其农民、政府按照一定的比例分配。也就是说，各级政府不能以土地出让金的方式，将土地增值的收益全部拿走;也不能全部给被征地农村集体经济组织及其农民。因为，农地变为市地而引致的土地增值，一是源于整个经济社会发展的规划调整，理应由作为社会公共利益代表的政府来取得其收益，将这部分收益用之于促进整个经济社会的发展上;二是这部分农地变为市地后，其市地上下的公共道路、公共交通、公共配套设施等公共基础设施需要大量的投入，政府拿走的这部分收益要用于其中，“取之于地”、“用之于民”;三是这部分农地变为市地后，为保证我国1.2亿公顷耕地不减少，政府要将拿走的一部分土地增值收益用于造地和农田水利基本建设，“取之于地”、“用之于地”。被征地农村集体经济组织及其农民如何与政府分配农地变市地的土地增值收益，应该进行科学的测算来合理确定。“征收”农地的经营者不能分享征地当期的土地增值收益，只能根据其土地“征收”后的投入水平与土地“征收”后的经营水平，与政府分享未来的经营性土地增值收益。
    第三，在征地过程中，要为农村集体经济组织及其农民预留发展用地，推广以股份合作的方式，鼓励引导农村集体经济组织和农民积极参与，从而为被征地农民拓展持续稳定的收入。被征地农民就业、住房和社会保障问题应该得以较好地解决，渠道主要有：在给予农民征地足额补偿时，地方政府还要建立社会保障基金，资金来源可从土地出让收益中抽出一定部分，统筹考虑被征地农民的就业、住房、养老、教育、医疗等问题，使失地农民能享受更多的社会保障，解除其失去土地后的后顾之忧。
    第四，对农村居民放开某些农村建设用地项目的股份制运作，让农村居民可以直接分享土地增值收益。即在法律和相关规定许可的前提下，允许农村居民以转让、出租和入股等方式流转农村集体建设用地使用权。可以考虑根据土地利用规划在农村集体建设用地上建设厂房公寓等进行租赁性运作，还可以考虑农村居民以集体建设用地与社会企业合作，让农村居民以土地作为要素投入，直接参与工业化和城镇化建设。还应该允许当地农村居民按照规划，利用土地整理机制，发展“农家乐”等乡村旅游和休闲娱乐项目。
    第五，充分运用城乡建设用地增减挂钩机制，构建农民宅基地用益物权在经济上的实现路径。要加大农村宅基地整理改造和“城中村”改造力度，运用城乡建设用地增减挂钩机制，在城乡建设用地总量范围内进行结构调整，从而既满足城市建设用地需要，又可改变农村的环境面貌，还有助于增加农民的土地财产收益。[12]目前，法律法规还没有明确农民宅基地整理集约利用的建设用地收益权的实现路径。因此，探索和建立科学的城乡建设用地增减挂钩在经济上的实现形式，明确其土地指标增减挂钩交易所产生的收益除了用于补偿被拆迁农村居民房屋损失和宅基地损失外，还应该用于安置被拆迁农村居民的集中居住区的基础设施配套建设和促进农村居民的充分就业。
    第六，规范农地变市地过程中农村集体经济组织与农民的合理分享比例。由于农村土地所有权实际掌握在作为农村集体经济组织代表的村委会手中，农民在其中的分配地位比较弱势。据调查统计表明，不少地区的农民在农地变市地过程中，只能分享到目前征地补偿费用的10% 左右，这一标准明显偏低。因此，应该根据各地实际经济发展水平，以及农村集体经济组织与农民产权制度的现状，进一步提高农村居民在土地增值收益分配中的占比，让农村居民能够直接分享到农地变市地的经济收益。
    该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《深化征地制度改革：让农民分享土地增值收益》。
    注释：
    ①张爱萍：《被征农用土地的增值及其收益分配研究》，重庆大学硕士学位论文，2006年，第84～90页。
    ②刘淑生：《农地征收的增值收益分配问题研究》，上海交通大学硕士学位论文，2008年，第77～80页。
    【参考文献】
    [1]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社，2012年，第23页。
    [2]周其仁：《产权与制度变迁——中国改革的经验研究》，社会科学文献出版社，2002年。
    [3][4][5]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》(第25卷)，人民出版社，1975年，第846～862页。
    [6]肖屹、钱忠好、曲福田：《基于农民产权认知的中国征地制度改革研究》，《江海学刊》2008年第1期，第70～76页。
    [7]高丹桂、张志强：《论城乡土地要素流动对二元经济结构转换的影响——基于中国国情对刘易斯二元经济模型的修正》，《西部论坛》2008年第4期，第21～26页。
    [8]姚洋：《集体决策下的诱导性制度变迁——中国农村地权稳定性研究》，《中国农村观察》2001年第2期，第11～19页。
    [9]黄晓瑜：《征地制度改革的思考》，《农业工程》2012年第6期，第49～52页。
    [10]蔡继明：《统筹城乡发展中的土地制度改革》，《西部论坛》2009年第6期，第1～6页。
    [11]杨继瑞：《中国农村集体土地制度的创新》，《学术月刊》2010年第2期，第63～72页。
    [12]杨继瑞：《绝对地租产生原因、来源与价值构成实体的探讨》，《当代经济研究》2011年第2期，第1～7页。