陈锡文：农村土地改革不能突破三条底线——"城镇化与现代化下的三农问题"系列之二

    编者注：我国正处在城镇化和现代化的快速转型过程当中，"三农问题"（农业、农村、农民）迅速升级为"四农问题"（新加农民工问题），并已成为目前备受关注的社会焦点问题。十八届三中全会以来，三农（或四农）问题的改革究竟面临着什么样的困境，潜力又在何方？现有政策和制度对农业、农村（尤其是农地）、农民和农民工是否有利，城镇化是否会加剧农村的颓败化和空壳化？大学问相继编发张翼、陈锡文、盛洪、茅于轼的四篇文章，主要从城镇化和土地制度改革等角度展开探讨，聚焦"城镇化与现代化下的三农问题"。
    2014年1月4日，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在清华大学举办的三农论坛上发表报告。结合十一届三中全会有关三农问题的改革决定，陈锡文认为，必须把三农问题放在整个城乡的大结构下进行改革。对于农村土地制度的改革，他认为，由于现行法律的限制，改革必须突破现有法律框架，要么修改法律，要么得到人大或国务院的授权搞试点改革。但有"三条底线"不能触碰：集体所有、农地农用和不损害农民的基本权益。对于农业经营体制的改革，陈锡文强调要坚持农户主体；在推进规模经营时，既要重视效率也要重视实际和公平。最后，他强调中国农业的现代化是个漫长的过程，必须要有"历史的耐心"。
    陈锡文，现任中央农村工作领导小组副组长、办公室主任，兼任中国人民大学、中国农业大学、南京农业大学等多所大学的教授和博士生导师。著有《中国农村经济体制改革的系统考察》、《中国经济转轨二十年：中国农村的经济改革》等。
    以下为报告实录：
    制约农村发展的最大障碍是城乡二元结构的体制
    中国农村再复杂，说来说去就是这么几件事。第一件事是要保证粮食和其他重要农产品的供给；第二件事就是要完善农村的土地制度；第三件事就是要提高农民的组织化程度；第四件事就是要千方百计地增加农村的收入。
    的确，目前我们的粮食存在一些问题，因为一方面粮食是连续十年增产。2013年比2003年的粮食产量增加了3424亿斤，平均每年要增加342亿斤。但是，每年的粮食进口都在增加，说明我们粮食供给是增长了，却还赶不上粮食消费的水平。2012年我国进口了8024万吨的粮食，折合过来大概是1605亿斤，比最大的产量大省黑龙江的粮食还要多。2013年黑龙江的粮食产量仍保持第一，大概是1201亿斤。
    2012年我国进口的谷物是1398万吨，不到280亿斤；我国每年大概有11000亿吨左右的谷物产量，那么280亿斤的进口只占3%。所以谷物的基本自给，没有问题。大米去年进口了400万吨，小麦370万吨，加在一起不到800万吨，所占比重不到1.5%。所以98%以上的口粮自给是实现了的。当然我们面临的问题还很多，解决粮食问题，有很多两难，比如要进一步提高产能，增加粮食产量，那就要增加各种各样的投入，除了农产品基础设施建设、科技进步等外，对农民来说，比较习惯的是增加化肥、农药规模等。
    以往的方式对农业生态环境构成了很大的破坏，2012年所使用的化肥5900多万吨，折成存量，要是算数量大概得1亿2千万吨左右，比国际公认的安全使用化肥的量要大很多。我国的化肥使用量是美国在单位面积上的四倍，是印度的三倍，比日本还要高出30%多。对农产品的安全构成了比较大的威胁。想增加产能，投入不能少，但是继续增加投入，可能对生态环境的破坏就越来越严重，这需要转变方式和道路。要想调动农民的积极性，最直接的办法就是提高粮食的价格。粮食的最低价从2004年开始执行，一直到2013年基本上翻一番。每年大概增长7%到8%。但问题是，在进口粮食在国内市场上的销售价格比价低，比如国内的玉米要比进口的高出5%，小麦大概高出6%，大米大概要高出25%。
    如果进一步提高粮价，进口的大门就会开的越来越大，那么，对于农民的生产，对农业的发展，又构成了另外一种打压。如果减少了农民，就要推进城镇化，但是三分之一的人是没有当地城镇户口的，这就成了重大的社会问题，农民进了城，但是他们没有办法落户。三中全会的决定明确提出，当前制约农村发展的最大的障碍就是城乡二元结构的体制，所以必须把它作为改革的重点。要建立一种建立在以工促农，以城带乡，城乡互惠，工农互惠，城乡一体的体制，目的就是要让农民公平地参与现代化进程，能够让农民共同分享现代化的成果。
    因此，局限在三农问题之内解决三农问题，确实是苦无出路，应该放在整个城乡的大结构下进行。
    农村土地改革要突破现行法律的限制
    涉及到农村的，在三中全会决定的六条当中有四条：第一，加快构建新型农业经营体系。第二，赋予农民更多财产权利。第三，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。第四，完善城镇化健康发展体制机制。
    在征求意见过程中，不同看法最多的集中在两个问题上。一个是农村土地制度改革，一个是农业经营体制改革。
    土地制度改革，因为有法律框架的限制，不动没有办法解决问题，要动往往又会出现违法的现象。对于这个问题，习总书记在全会上以及在中央经济工作会议、中央财政化工作会议和中央农村工作会议上都讲的非常清楚，他特别强调，农村土地制度改革是牵一发而动全身，因此必须谋定而后动。重大的改革必须依法推进，所以就迅速地提出了法律的修改问题。那么，在现有法律上进行改革，要想去突破它，其实有三个办法：
    第一，中共中央正式向全国人大常委会提出修法建议。1998年，中共中央十五届三中全会的决定提出了抓紧制定相关法律，赋予农民长期而有保障的土地使用权，因此就催生了农村土地承包法。
    第二，直接得到全国人大常委会的授权封闭实验。比如说上海保税区改为上海自贸区。国务院提出有四项法律在上海自贸区三年内暂不执行：外商投资法、中外合资企业法和中外合作企业法和文物法。
    第三，依靠国务院的授权来突破现行的法律法规。1984年全国人大常委会通过决议，授权国务院，如果为了推进改革在局部地区进行改革试验的话，可以突破现行的法律法规。因此，国务院可以授权。习总书记对土地制度改革提出八字原则：坚守底线，事可先行。就是说，如果碰到要突破现行法律法规的情况，都应当得到授权，除人大常委会授权外，应当有国务院授权。
    改革初年有的同志甚至说，改革不就是犯法吗？不犯法怎么改革？当年不也是这么过来的吗？但是大家知道，当年我国只有几部法律，现在有292部人大常委会通过的法律，跟当时情况是不一样的。最近有学者写文章说，深圳这次征地改革是三中全会决定之后，允许农村集体建设用地进入市场的第一宗破冰事件；然而，它并没有得到任何合法的使用，因为土地问题由全国人大制定的土地管理法约束。
    改革毕竟要在法治化的轨道上推进，否则永远都建立不起民主法治的社会秩序。目前，全面深化改革领导小组已经成立，习总书记就任了组长。国务院已经理出二十几条改革方案，然后把它分到各个部门去，由各个部门先提出意见和建议，怎样进行试验。
    农村土地制度改革有三条底线不能突破
    在土地问题上，我主张，规划高于所有权，这在全世界都是一样的。三中全会通过决定说，市场在配置资源中起决定性作用。但我认为，在土地资源配置上，市场不能起决定性作用，因为要有规划。你必须在规划允许的条件下，再发挥市场经济的作用。因为土地是分类的，有农地、建设用地（包含农村建设用地、城镇建设用地），城镇建设用地有商业贸易用地、住宅用地、工矿企业用地，还有各种各样的划拨的供应性问题。不能跨界使用，这是土地规划的作用，在这个意义上就形成了土地的管制制度的基本内容，即用途管制，所以只有在符合用途管制的前途下，市场才能发挥作用。
    到2013年9月，我国84个重点建设城市的地价，平均大概是3600多块钱每平方米；但是商业用地（包括写字楼等）的平均价格是6000多块钱一平方米；住宅用地的价格接近每平5000块钱；而工矿企业用地不到700块钱。所以你怎么可以拿着工矿企业的用地去盖写字楼、商场？这当然是不允许的。
    所以要非常准确地理解三中全会决定中的这些重大判断和要求。第一，对于土地制度来说，因为我们有集体所有制，改革就必须考虑到对农村集体经济组织会有什么影响。
    第二，对于农业的基本经营制度来说，我国现行的农业基本经营制度是以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。土地承包法明确规定，家庭承包土地的主体是本集体经济组织的农户，不是什么人都可以跑到村里去承包土地的。
    第三，农村社会管理是依托村庄进行的村民自治。自治的范围和土地所有权的范围非常紧密地结合在一起。所以，土地制度改革要考虑到对农村其他重要制度会产生什么影响，要把顶层设计和摸着石头过河结合起来。如果没有顶层设计，那么最后的结果，可能就不是你所需要的。
    所以，总书记农村工作会议上提出"四个不能"：土地制度改革怎么改都不能把农村集体经济组织给改垮了，不能把耕地给改少了，不能把粮食给改滑坡了，不能把农民的利益损害了。要继续维持农村的集体经济组织制度，要保证现有的耕地基本上保持稳定、保持粮食能够继续稳定发展、保障农民的财产权利。总书记讲的"谋定而后动"是非常重要的，一些基本的方向要给它确定下来，这样才能不断地往前推进。所以他也讲，土地制度改革要有"三条底线"：第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。
    所以决定出来之后，当初社会上的舆论对土地问题反映是最强烈的，有些人就以为这下好了，可以到农村去买地、买房子去了，农地可以随便转为建设用地了，这些想法显然和决定的精神是不符合的，应该深入调查，精心设计。
    农业经营体制改革要坚持集体所有和农户主体
    另外一个争议较大的问题是农业的经营制度和经营主体的问题。很多人认为家庭看起来似乎没有什么活力了，但只要看看全世界农业最发达的国家，都是以家庭作为经营主体的。家庭作为一种农业经营的基本单位，有它的规律在。
    美国的家庭农场是最发达的，美国确实有农业公司，但也是家庭公司。美国农业部的官员给我介绍说，这是为了规避遗产税，因为美国的农场规模都很大，尤其中西部地区盛产粮食大豆的这些农场，往往有三四千英亩。为了避免过高的遗产税，而被迫注册家庭性农业公司。比如老爷子当董事长，老太太当总经理，儿子当种农技师，媳妇就当总会计师，注册完了它就是个公司，好处在哪里？老爷子去世之后，儿子接班，从公司意义上就是更换法人代表，没有遗产问题。所以这次三中全会强调的就是家庭，特别强调家庭经营农业中的基础地位。
    从农村基本经营制度这个角度来讲，之所以能够把集体统一经营变成家庭承包经营，那是因为我们实行了两权分离：集体土地所有权和农户的家庭经营承包权分离了。这次农村工作会议上花了非常大的篇幅来论述"三权分离"（承包地所有权、承包权、经营权分离），要求落实所有权、稳定承包权、放活经营权。首先，农户作为农村集体土地的承包者的地位是任何人不能替代的，但是这样并不是说你承包你一定要经营，
    农民早就创造了一个办法：我承包了土地，我打工去，不经营，我流转了，但他不会放弃作为承包者的地位。他流转给别人的仅仅是土地的经营权。
    因此，进一步推进农业经营体制方面的改革，有两点要坚持：
    第一，坚持农村集体土地所有；第二，坚持农户作为土地承包的主体。农民承包了土地，流转给谁，由农户自己决定，农民得到的是承包权，抵押的是经营权。因为承包权是由身份为依据的，是由本人作为这个组织的成员构成的，成员权当然是不能抵押的，能抵押的就是经营权。而经营权从经济学的角度来看，就是一个现金流，每年要提供产出，它和土地作为不动产没有关系。这样的话，不会伤害到农村农民作为承包者的权益，也不会伤害到农村集体土地。
    目前我国大概有将近四分之一的农地，进入了流转。随着经营规模的扩大，别的主体也可以介入。这样才有了三中全会决定中提出的：既明确肯定家庭经营是农业中的基本经营主体，同时家庭经营、合作经营、集体经营和企业经营可以共同发展。这个表述就有点像我们基本经济制度所说的，以公有制为主体，各种所有制经济共同发展。
    我国目前有两亿三千万承包农户，大约有四千五百万承包了土地的农户不种地了，他把地都给流转出去了。但是到什么程度才能让一亿八千万农户减到两千万户以下？这样的话，20亿亩土地，每户大概可以百亩。但是，在相当长时间内，我们的农业还是依靠大量的小规模农户，主要的农产品还是要靠他们来提供。目前有三亿亩土地流转，但其中的两亿亩是转到别的户里去了，真正转到集体经营、合作经营或企业经营的，就一亿亩。
    所以根据这种情况，第一，什么时候也不能忽视农产品发展；第二，一定要考虑到新的经营主体是多种多样的，要同等重视。第一种是负责提供农产品的主体；第二种是提供各种各样的服务的主体，没有后一类主体，前一类主体的效益是无论如何提不上去的。
    推进规模经营既要重视效率也要重视实际和公平
    有人做过调查研究，中国两个收割机的利用效率，从时间和面积来讲，比美国、加拿大农场都好，因为，他不是种自己的地，是给人家种。于是有现在越来越多的地方出现了这样一种"青岛模式"，把耕、种、收这些环节花钱请人家来弄，这叫代耕或托管。农业机械化极大地提高了土地利用率，对于农产品的经营主体来说，极大地降低了他的劳动强度。这种形式，全国都有，规模不等。所以非常重要的一种模式，就是适度的规模经营加上全面的机械化，这样我们就能做到以扩大服务的规模来弥补耕地规模的限制。
    几十年内我们大概做不到像其他国家那样，一个农场弄几万亩地，但是努努力，若干年后，百八十亩地大概还是可以的。所以为什么中央一再强调要推进适度规模经营，这"适度"就是指，只能从各地的实际出发。因为各地的资源是不一样的，各地的城镇化带动的劳动力转移情况也是不一样的，各地的农产品生产也是不一样的。
    例如，日本这两年也在推规模经营，他们面临的压力比我们要大得多。2010年有261万农民工，年龄超过65岁的占到62%，70岁的以上的有80万。当时他们说，再过五年，就没有人种地了。但是政府说，你只要把地租出去，我政府就给你代耕。尤其是安倍去年10月在其施政演说里面专门讲到，要把市町村一级，由政府出面设立土地银行，把农民的土地经营权存进去，由银行帮你租出去。
    再比如上海的情况，自2007年始，上海家庭农产平均规模是130多亩。但是到2012年，这个规模不仅没有扩大，反而缩小到113亩，现在比那会儿更小了。这就是因为，家庭农产在当地成了个好职业，收入不低。比如，113亩地，一年两季的话，每亩七百五到八百块，一年的收入就有八九万。上海城镇居民的人均收入是八万块钱，所以搞农业的收入比城镇居民还高。所以在这种条件下，你去扩大规模，显然是不可能的。
    所以，规模跟效率很有关系，但是规模跟实际和公平关系更密切。上海松江的书记说，他完全可以搞个两三千亩的家庭农户，每年能有两三百万的收入。那么，到底是搞一个一千亩地、年收入八十万的农场好，还是搞十个一百亩地、年收入八万的农场好？在中国就业问题还这么大的情况下，后一个更好。所以他说，后一种不仅解决了效率，而且讲究了公平。推进规模治理，必须特别强调农业社会化服务体系，因为它会带来巨大的社会成本的介入，这对农业的发展有非常大的帮助。
    前面说的是大田，大田需要大机器来服务，成本高，但是对那些精巧的农产品，情况就不同了。比如种草莓，如果在增长季节，每户种一亩地的话，会累得要死，可能还忙不过来。这跟规模没有太大关系，规模决定收入，但是对于这些鲜活产品，蔬菜、水果、鲜花、盆景等等，决定其效益的是品种、养殖技术以及营销。
    而这三样东西往往都是一般农户没有的，但是如果他们发现附近有，或政府专门培养了一批素质高的农民掌握了这些技能，那么完全可以通过一些方式把这些技术放大、推广，这样就会出现一些非常受欢迎的鲜活产品的合作组织。
    比如用这种方式培养出的草莓，三公斤包装在一个木盒里，个大、味甜，每盒一千一百多块钱。虽然，中央出了"八项规定"（编者注：指2012年12月4日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，审议通过了中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，包括"轻车简从"，"不安排群众迎送"，"不铺设迎宾地毯"，"不出席各类剪彩、奠基活动"，"严格控制出访随行人员"等力求勤俭节约、廉洁从政的规定），但这些商家认为，这是规定是管官员的，企业还是有高档的消费需求。北京有这么多总部企业，有很多商务洽谈，你不能老让人坐着，总得有个茶歇，弄点糕点放上这种草莓，好得不得了。所以，通过农民合作组织的办法，可以解决三个制约的问题。
    再比如国外那些现代化的鸡场，三层高，每一层有鸡笼八千个，只有两根管子和一个传送带，一个管子往里送饲料，一个管子往外送粪，传送带就是鸡蛋，你会看到鸡蛋滚滚而走，一年八亿个鸡蛋。现代化到这种程度，对投资和管理要求都很高，这不是我国一般的农民或很多组织能做得了的，那就得引进社会资本，让工商企业跟农民一起干。
    由于各地资源禀赋不同，各地生产的农产品品种不同，用一个模式解决不了。刚才我讲的三类：大田的、鲜活产品和规模化养殖，都是公司经营。但是在现实生活中可能还有更多，更好的方式，所以要通过实践去检验、去寻找。这个过程将会很长很长，但千万不要着急，我国六十多年来的基本教训，就是着急，一着急就出事，多少年缓不过来。
    对待中国农业现代化要有历史的耐心
    在经济工作会议上，习总书记讲到土地流转、集中规模经营，讲到农民工逐步减少，发展现代农业，他用了一个词，非常有分量："我们要有历史的耐心"。
    我们可以从日本的农业体制变迁的过程中借鉴他们的成功之处。日本政府从追求土地分配的公平转向追求土地的利用效率用了十八年时间。而我国从开始承包到现在35年了，却还停留在最初的公平，这是一种浪费，我不赞成。
    日本从1946年开始土改，1952年完成土改（和我国在同一年完成）之后，全国一共有7500万亩地，有610万农户；时过境迁，到2005年的时候，日本的耕地减少到了不到7000万，而农户减到了400万，少了210万。就是这六十年的工业化和城镇化过程，让日本农民减少了三分之一。
    这要历经几代人的时间，所以我们要有点历史的耐心。第一，要像注重新型主体一样去关注农户，因为个体农户仍是最大的经营主体。第二个两类主体都要重视，生产产品的主体，提供服务的主体。第三，就是要有适度的规划，这个度一定要把握好。第四，要有多种多样的形式让他自由的去发展。最后，对于中国的农业现代化我们要有点历史的耐心。
    来源：大学问