辛本禄 蒲新微：中国经济改革的动力机制研究——基于权力结构的视角

    【内容提要】 中国的改革是中央政府权力不断下放和分解、市场主体逐渐培育、多元化权力结构逐步形成的过程。微观层面上的改革表现为对于农民、个体工商户、私营经济的“放权创利”、对国有企业的“放权让利”的过程；中观层面上的改革表现为地理区域上的“点”、“线”、“面”的放权路径及中央与地方财政分权分利的过程。改革过程中出现诸多问题的根本原因在于不同权力主体尤其是行政权力界限不清、越界“争权”所致。所以，下一步改革应该在对行政权力、经济权力、社会权力三种权力边界清晰界定的基础上，建立以中国共产党为轴心的多元均衡的权力结构。这样，才能保证改革的和谐性和持续性，实现全面建成小康社会的目标。
    【关 键 词】权力/放权/权力结构/改革
    改革开放以来，我国取得了举世瞩目的成就，经济、政治、文化、社会建设全面发展，综合国力迅速增强，城乡居民生活水平大幅度提高。而与此同时，也出现居民收入差距不断拉大、环境污染日益严重等诸多问题。如何面对社会发展中的成绩和问题，探索中国未来的发展模式和路径，成为当下诸多学者思考和研究的重要课题。本文认为，从权力结构的视角看，中国经济改革的根本推动力在于不断完善权力结构，中国改革过程是中央政府权力逐渐下放并不断培育经济权力和社会权力、从而建立多元化权力结构的过程。
    一、“放权”推动着中国的改革开放
    权力是人类社会一个普遍且重要的现象，权力无所不在。罗素认为，“权力”是社会科学中的基本概念①。对权力的内涵和外延，不同学者从不同的领域和视角给出了不同的界定。本文认为，权力是权力主体凭借掌控的资源，为实现自己的目的而影响他人(权力客体)的能力。在这里，资源可以是有形资源如武力、货币、自然资源、劳动力等，也可以是无形资源，如知识、信息、组织(制度)等。现代社会主要包括政治权力(行政权力)、经济权力、社会权力这三大类。政治权力是政治主体为实现某种利益(包括共同的利益和原则)，凭借政治资源如军队、警察、法庭组织，合法性支配、制约政治客体的能力②。在现代社会，政治权力的渗透功能已大大增强，它渗透到社会的经济、生活、文化、意识形态的各个领域。行政权力是政治权力在日常事务管理中行使的权力，行政权力主体一般表现为各个层级的政府和政府职能部门。经济权力是经济主体凭借掌控的经济资源，为实现自己的目的而影响他人(经济客体)的能力。经济权力又包括个人的经济权力和组织(企业)的经济权力。经济权力对资源的掌控程度表现为所有权、控制权(管理权)、使用权等。马克思早在《德意志意识形态》中就明确区分了“政治权力”和“经济权力”③他指出：“经济学家就把资本称为‘支配他人劳动的权力’。可见，在我们面前有两种权力：一种是财产权利，也就是所有者的权力；另一种是政治权力，即国家的权力。”④社会权力则是社会主体为达到一定目的，凭借社会资源影响社会客体的行为的能力。社会权力主体包括宗教、教育、舆论、各类公益组织、社团等。社会权力的最大特点在于它的社会性。
    一般而言，不同权力主体应具有各自的权力边界。在现代社会中，因为政治权力具有更大的强制性，相对于经济权力和社会权力而言，政治权力一般处于强势地位。我们可以通过对权力结构的分析来研究不同的经济体制。计划经济体制的本质是政府权力对企业权力、社会权力的直接替代，即行政权力替代经济权力或行政权力和经济权力合二为一，这种权力结构带来的直接后果就是资源配置的无效率。改革开放前，中国实行的是计划经济体制，在几乎所有的行业，从市场准入到原材料供应，从价格的制定到产量的安排，都是由政府直接规定的，行政权力可以说渗透到社会生活的各个方面。在发达的市场体制下，个人、企业和政府不仅表现为利益主体，也表现为相应的权力主体，政府和企业的职能是明晰的，各自的权力边界是明确的。个人的经济权力主要决定人力资本的投向和消费；企业的经济权力主要决定私人物品的生产、投资、销售及企业内部资本配置；政府的权力主要决定公共品供给、市场的制度建设以及政策法规的制定与执行等。各自的权力边界决定了各个权力主体的资源配置范围，任何权力主体对其他权力主体的行为替代，都会导致资源配置的扭曲，从而影响市场的效率。
    中国的经济改革可以说就是解放生产力的改革。历史唯物主义基本原理表明，导致社会体制变革的动力是社会生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的矛盾运动。“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中活动的现存生产关系或财产关系发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变革，全部庞大的上层建筑也或快或慢地发生变革。”⑤在这里，生产力是最革命、最活跃的因素，正是由于生产力的这种特性，才导致它与生产关系的矛盾以及生产关系与上层建筑的矛盾不断积累，最后通过制度变革来进行调整。而在中国的现代社会，承载生产力的主体无疑是经济主体，培育更多的经济主体、给予经济主体更大的经济权力，就是解放生产力，就是推动中国改革。所以，从权力结构变化的视角看，改革是中央政府权力下放和分解的一个复杂的过程，是培育市场主体和经济权力、社会权力的过程，也是解放生产力和释放经济活力的过程。
    二、中国改革开放的“放权”路径
    中国改革的放权过程主要从微观层面和中观层面两个路径展开。改革开放微观层面的放权表现在对经济主体，包括农民、个体工商户、私营企业、国有企业的放权。对于农民、个体工商户、私营企业表现为“放权创利”的过程，对国有企业而言表现为“放权让利”的过程。对农民的放权创利是通过家庭联产承包责任制来体现的。1978年6月13日《人民日报》报道安徽省委和四川省委农村经济政策的经验：尊重生产队的自主权，实行生产责任制，减轻生产队和社员的负担；允许和鼓励社员经营少量的自留地和正当的家庭副业。这一时期，“大包干”生产责任制陆续实行了。1983年初，实行以“包干到户”为主要形式的“双包”的生产队占全国生产队总数的98%。这一阶段对农民放权的结果是，1985年农村总产值较1978年增长了近3倍，农村产业结构也日趋合理。个体工商户、私营经济的逐步放权过程和政府的放权程度息息相关。1981年7月国务院发布《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》，指出个体经济是国营经济和集体经济的必要补充；1983年4月国务院发布《关于城镇劳动者合作经营的若干规定》和《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》，指出个体经济和集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分；1988年3月通过的宪法修正案进一步提出“私营经济是社会主义公有制经济的补充”；1998年“两会”明确规定了民营经济是社会主义市场经济重要组成部分；2000年1月鼓励个人创办中小企业的法律《个人独资企业法》施行；2005年2月国务院颁发文件支持个体私营等非公经济发展，允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域。这个时期，中国的民营经济就是这样随着政府一步步放权而发展壮大的。与此同时，国有企业也开始了逐步的“放权让利”过程，为了使国有企业成为市场主体，1978年9月国务院召开务虚会提出要适当扩大企业经营自主权；1979年7月国务院颁布《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等五个文件，正式提出“放权让利”；1983年4月国务院颁布《国营工业企业暂行条例》，实行党委领导下的厂长(经理)负责制；1992年9月，中央发出《关于认真贯彻执行〈全民所有制工业企业转换经营机制条例〉的通知》，要求企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，成为独立有民事权利和义务的企业法人；1999年8月中央召开会议提出进一步对国有企业的股份进行“放权”；进入21世纪，还探索通过国有控股和参股企业建立现代企业制度，使国有企业成为市场主体，产权结构配置更符合市场经济的要求。我们看到，上述政策法规的相继提出、修改、推进的过程，正是政府权力不断下放的过程。
    改革开放中观层面的渐进放权，一是表现在地理区域的“点”、“线”、“面”的放权路径；二是表现在中央与地方政府财政体制上的“分灶”、“放权”、“分利”的放权路径。中观层面的“点”的放权一是表现在设立经济特区。1980年5月中央和国务院批准《关于广东、福建两省会议纪要》，决定在深圳、珠海、汕头和厦门试办经济特区；1982年12月中央强调要赋予特区更多自主权。二是表现在设立国家级经济开发区和高新技术开发区等。从1984年到1986年经国务院批准陆续设立14个经济开发区，1992-1996年增加到32个，1997年后增加到54个；同时，以1988年中关村科技园区成立为标志，共设立了53个高新区，分布于全国各省市。在这些国家级开发区内实施了充分的放权，将经济特区的开放模式延伸到全国。中观层面“线”的放权路径主要表现在东部沿海沿线和长江沿线。1984年3月中央和国务院决定进一步开放由北至南14个沿海城市，扩大这些城市的自主权，1984年6月又在武汉、沈阳、南京、大连进行经济体制改革试点。1988年4月26日海南省成为中国最大的经济特区。1988年3月国务院发出《关于进一步扩大沿海经济开放区范围的通知》，决定适当扩大沿海经济开放区到140个市、县。1990年4月中央同意上海市加快浦东开发，给予经济特区的优惠政策。1992年6月国务院开放长江沿岸芜湖、九江、岳阳、武汉、重庆五个内陆城市⑥。至此，中国长江沿线主要中心城市全部开放。进入21世纪，中观层面放权体现了“面”的放权路径特征。在从“点”到“线”的放权路径之后，中央政府开始针对区域进行放权和扶持。2000年1月中央实施西部大开发战略，包括12个省、区、直辖市。2003年8月国家实施东北振兴战略。2008年下半年，国家发改委制定《促进中部地区崛起规划》，2010年8月，国家发改委颁发《促进中部地区崛起规划实施意见的通知》。
    中央政府不仅从地理区域上对地方实行了“点”、“线”、“面”的放权路径，而且从财政体制上进一步将权力下放。新中国从成立到改革开放前，财政体制基本上是高度集中、统收统支的中央集权模式，从1978年中国开始了以下放权力为主导的财政体制改革。1980年实行“划分收支、分级包干、一定五年”，财力分配由“条条”为主改为“块块”为主，扩大了地方财权，体现了责、权、利均衡原则。1984年实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制。1988年对各省、自治区、直辖市和计划单列市实行包干，开始向分层、分权型的财政体制过渡。1994年至今，又形成了分税分权财政管理模式，将地方财政包干制度改为合理划分中央与地方事权基础上的分税制度，减少了中央对地方经济管理权力的控制和约束，使地方政府获得了更大的资源配置权。
    总的来说，中央政府“放权”的过程不仅是培育市场主体的过程，而且是推动中国经济持续发展和进步的过程，更是行政权力、经济权力、社会权力博弈共存共进的过程。放权初期，随着20世纪80年代初的农村包产到户和城市国营企业承包制及个体工商户的兴起，开始培育市场主体，生产和交易的效率得以提高，经济权力界定为产品、劳动力和土地的使用权及收益权。随着国营企业变为国有企业，所有权和经营权分离，民营企业和乡镇企业出现并迅速发展，交易效率大大提高，“经济权力”扩展到产品和劳动的转让权、劳动的收益权。随着股票市场的建立以及沿海房地产业兴起后，金融财产权和土地使用权的交易成为经济活动的新形式，特别是在国有产权的范围和比重不断缩小、民营经济逐渐成为经济增长的主要推动力量的今天，
        
    个人和企业产权进一步得到承认，产权配置更加符合市场化的要求，经济权力进一步扩大。伴随这一过程的是中央行政权力的不断下放和分散，以及各级地方政府为主体的多元化、多层级的行政权力结构不断形成并成为“准市场主体”的过程。回顾中央政府的放权过程，可以说，每一轮对地方政府的权力下放都激励了地方发展的积极性，每一次对经济政策的成功调整都为下一步的发展提供了经验和动力。与此同时，由中央政府、地方政府、企业、各阶层群体共同参与的行政权力、经济权力、社会权力界限不断清晰，各个权力主体都在共存中协同互动，从而形成了多元化权力结构的基本雏形。
    三、下一步深化改革的关键是建立多元均衡的权力结构
    始于1978年的改革开放，是中央政府权力下放和分解、培育经济权力的复杂的过程，并初步建立了多元的权力结构。但我们也必须清醒地看到，权力结构已经出现种种的结构失衡，主要表现在以下几个方面：
    一是大型垄断企业、行业和民营企业、中小企业之间的权力失衡，这种失衡带来的就是垄断现象。在很多领域放权后，中央统一管理的“国家垄断”转变为“国企垄断”，部门利益驱使行政权力与经济权力相结合，一些部门既是经营者又是管理者。同样，随着地方政府的行政权力扩大，地方保护主义盛行，地方政府会扶持一些本地国有企业，对外地企业设置各种进入壁垒。垄断限制了竞争效率，延缓了产业结构的调整，从而降低了社会资源的配置效率。在全球化时代竞争激烈的环境下，国有垄断企业“大而不强”不利于提高我国产业和企业的国际竞争能力，而且行政性垄断行业对落后产能的保护容易导致腐败现象，更损害了政府的威信和执法效率。
    二是农村居民权利缺失及其与城市市民的权利关系失衡。80年代中期以来，改革集中到了城市和工业领域。农村权力结构的不合理主要表现在土地使用权、受教育权、自由迁徙权、社会保障权的缺失，而土地使用权是农民最基本的权利，没有长期的土地所有权和使用权，就不会有农业的长期稳定和快速的发展。尽管1993年中央国务院颁发《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，强调为稳定土地承包关系，承包期再延长30年，但地方政府以公共事业发展为名征用土地，非法征地、过量征地，不给农民合理的补偿，侵犯了农民的权益。“三农”问题的形成和发展，既有自身的因素又有外部因素，既有历史原因又有体制原因，但农民权利缺失是“三农”问题长期存在的根本原因。城乡有别的制度安排，人为地限制了农民作为公民的权利，这种权力失衡是造成诸多城乡不平等现象的根本原因。
    三是利益集团和社会普通民众的权力关系失衡。中央很多权力的下放有时并没有把市场主体培育起来，却分散给了各个层级的地方政府部门。中央的放权过程也表现为省、自治区、市、县对权力层层截留的过程，科层越多，部门越多，权力流向经济主体和社会主体的可能性就越少，经济权力和社会权力成长的空间也就越小。有些职能部门通过获得的权力(合法的和不合法的)进入市场追求利益，变成利益主体。有些机构部门之间由于利益冲突，各自为政，遇事互相推脱，导致行政效率低下；有些部门之间由于利益相对一致而结成利益联盟，久而久之形成了一些准利益集团和利益集团，致使一些职能部门“错位”、“越位”等混乱现象久禁不止。一些地方官员和部门的腐败和违规严重影响当地的经济发展，造成各个阶层的不和谐，影响了社会的稳定。上个世纪90年代邓小平曾指出，如果出现贫富两极分化，那么，四大矛盾(地区矛盾、民族之间的矛盾、阶级矛盾、中央和地方的矛盾)就会出现激化，如果是这样，中国就会出乱子⑦。要避免出乱子的话，就必须平衡权力结构，必须对弱势群体进行进一步放权、给权，必须对有些“膨胀的经济主体”进行有力的权力制衡，必须对一些利益集团的争权、越权行为进行严格规制。因为“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”⑧。
    客观地说，中国三十多年的改革开放初步形成了行政权力、经济权力、社会权力三维空间的权力格局。但一些行政权力越界赚取利益，同样，一些经济权力和社会权力主动依附强势的行政权力，低成本乃至无成本地获得社会资源⑨。如果说，放什么权、如何放权、放权给谁是1978年以来改革的主要问题的话，那么，中国今后的改革面临的是放权、争权、越权的复杂问题，也更有挑战性。中国社会基本上由政治权力、经济权力和社会权力三种权力构成，每种权力都应该有清晰的边界，任何权力的越界都会造成权力结构失衡，而最容易越界的是处于强势地位的政治权力及其衍生的行政权力。所以，对政治权力必须进行规制⑩。可以说，中国下一步的改革不仅是体制问题，更是从传统社会向现代社会的整体转型问题，而权力结构是当代中国经济改革的前提性、根本性问题。要持续推进改革和发展，必须完善整个社会的权力结构，建立以中国共产党为轴心，以行政权力、经济权力、社会权力为纬度的多元化权力结构。尤其在经济、政治和社会各个领域联系日益紧密的今天，必须依据权力自身运行规律，对行政权力、经济权力、社会权力的运行设立清晰的边界，要防止以上三种权力中任何一种权力，特别是行政权力的越界和扭曲。“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”(11)。这样，才能保证持续改革和实现改革红利，保证中国经济和社会的稳定发展。
    注释：
    ①B.罗素：《权力论》，靳建国译，东方出版社1988年版，第10页。
    ②卢少华、徐万珉：《权力社会学》，黑龙江人民出版社1989年版，第119页。
    ③《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1960年版，第218页。
    ④《马克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1958年版，第330页。
    ⑤《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1960年版，第82～83页。
    ⑥参见中共中央党史研究室编《改革开放三十年大事记》有关章节，中共党史出版社2008年版。
    ⑦《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第33页。
    ⑧胡锦涛：《在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012年版，第20页。
    ⑨张屹山、辛本禄：《论东北经济中行政权力和经济权力的博弈》，《吉林大学社会科学学报》2005年第2期。
    ⑩毛寿龙：《政治社会学——民主制度的政治社会基础》，吉林出版集团有限责任公司2007年版，第46～57页。
    (11)胡锦涛：《在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，第28页。