华生:土地制度改革的政府思路和政策困境

    应当说，中国政府对于目前土地制度的种种问题并非没有引起重视，多年来也在积极探索改革的新路径。但在各种探索和试验的左冲右突中，却始终没有找到可行的出路和替代路径，在土地问题上的思想混乱却不断加剧。我们下面就来剖析这个局面和其成因。
    一、 思路一：按区分公益性和经营性原则征地
    2008年秋的十七届三中全会，通过了“中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定”。这个决定对农村土地管理制度进行了比较完整的阐述。决定在坚持土地集体所有、家庭承包的基础制度的一贯方针以外，首次提出要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过各种方式参与开发经营并保障农民合法权益，逐步建立城乡统一的建设用地市场。对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。十八大报告中又进一步提出要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，加快完善城乡发展一体化体制机制。近几年来中国政府在土地制度方面的改革尝试，应当说都没有脱离这个框架。
    在上述的意见中，除了坚持和稳定现有的土地管理制度外，第一条新思路就是通过严格界定公益性和经营性建设用地去改革征地制度，逐步缩小征地范围。应当说这是一个相当大胆和突破性的提法。如果真这么做，政府征地仅用于公益，那么，政府就不能再征经营性的土地去招、拍、挂，这样不仅现行依赖于土地拍卖和土地储备的土地财政不复存在，而且政府还要为公益性征地设法筹措新的资金来源。政府的财政收支结构就会发生重大变化。这将是政策的巨大转变和跳跃。
    但是也许正是因为这种提法离现实太远，也完全没有经过任何可行性论证，故从2008年中央决定颁布以来的情况看，政府征收经营性建设用地和靠卖地搞建设的土地财政不仅没有停止，反而变本加厉、规模越来越大。这也就使严格界定用地性质、逐步缩小征地范围、只进行公益性征地成为一句空话。可见，这条思路能否实施，既取决于政府对卖地财政的根本态度取向，也取决于其现实性和可行性。应当说，政府对现行土地财政的态度并不明朗，至今没有任何明确的意向甚至也没有过放弃售卖土地的财政、寻找其他替代办法的意向和考虑，是这几年来征地范围继续扩大、土地纠纷和冲突不仅没有解决反而越演越烈的基本原因。
    由此可以总结的一个教训是，当某些新提法（如公益与非公益征地之区分）既与现行法律和政策实践相矛盾对立，又未经过可行性研究，草率地抛出后，并不实行也不可能实行，并不会产生指导改革的积极作用，反而会加剧实践中的认识混乱，降低政府的公信力。
    二、 思路二：按同地同价原则征地
    决定中提出的第二条思路，是征用农民土地要按同地同价原则足额合理补偿。但是，决定公布后这些年来的土地纠纷可以说几乎全是因补偿问题而起，那么为什么这个同地同价原则不好用呢？
    同地同价的提法最初来自“国务院关于深化改革严格土地管理的决定”（国发2004年28号文），决定提出“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价”。其含义是征收同一块地按统一价格进行补偿。因为此前按照1998年通过的《土地管理办法》中的规定，土地的征地补偿为被征收耕地前三年内年平均产值的6倍至10倍，安置补偿为耕地被征前三年平均亩产值的4至6倍，且这二项之和最高不超过平均亩产值的30倍。
    这样，在实际征地时，预算较紧的重点工程在农村地区用地和转让价较低的产业园区用地，往往就按较低标准掌握补偿，从而经常补偿过少，而卖地收入较高用途的如城郊商住开发用地，补偿标准就高。特别是有时同一区域的土地，因为用途不同、维稳需要，补偿标准差异很大，从而引起不公和纠纷。同时这个亩产值30倍的最高补偿标准，按照粮食作物年产值计算，也只是几万元人民币，这个标准在许多城市近郊这些年来也早已突破，所谓的“上限”已经过时亟待修正。
    因此，“同地同价”就是要求面对这个新情况，各地在考虑人均耕地数量、土地区位、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素时，对农用地级别进行修正和调整、划分区片，按区片分别制订统一的征用补偿价格标准。这样一来可保证征地区片地价有最低下限，以保护农民的起码补偿，二来就可以实现同地同价即“在同一区片内，不同宗地的征地标准相同，不因征地目的及土地用途而有差异”，并可照顾到省级行政区内各市县的征地区片价的相互衔接。在一个市（县）的范围内征地区片价被要求原则上控制在4—6个级别，每3—5年更新一次。这项工作经过几年的测算和准备，被要求于2009年1月1日在全国实施[1]。
    从上述文件和各地据此制订与执行的统一分区片补偿价格标准可以看出，同地同价就是由各地对征地补偿制定统一分区块的标准，这样使征地补偿有了统一参照物，做到同一区片内的土地征收按同一价格补偿。这样既拉开了不同区块的补偿标准，更贴近现实和市场，又在同一区块减少了征地补偿标准不一的矛盾。从实际工作的可操作性来说，这应当说是求实之举。
    但是，也很显然，这种标准无论形式上如何公示听证，实际上还是政府自己制订的尺度，并没有什么客观依据。更为重要的是不难看出，划分区片不分用途统一定价，与前述中央文件中提出的严格区分公益性和经营建设性用地的原则正好是相反和直接矛盾的。因为区片统一定价不分用途，恰恰就是不分公益非公益；而同一区块按一个价补偿、增加农民土地增值比例的含义，就是政府将公益征地（这是没有收益还要贴本的，所以根本没有增值可分享）和经营性征地打包综合计算成本和增值收益，在同一区划内不同用途的土地同价补偿。所以很显然，区分公益非公益，就没有同区块土地的同地同价，但同一区块的土地不同价补偿，过于荒唐而根本没法实施。这就不难理解，为什么严格区分公益性和经营性用地只能是空话，这也成为政府文件提出同地同价并实施以来，征地仍然阻力重重而且矛盾和混乱越来越严重的原因。
    三、 思路三：按同地同权原则流转
    上述文件的最后一个重要思路是在城镇规划区外，农村经营性建设用地可以规范转让，与城市国有土地具有同等权益，从而形成城乡统一的建设用地市场。这个同权在理论上看似乎毫无问题，但是在实践中也是有一连串的不可逾越的陷阱。
    首先，农村经营性建设用地按现行法规就是指早先的乡镇企业用地。如果同权，它对应的就是城市国有土地中的工业用地了。麻烦在于，由于现在从环保等因素考虑，过去分散的乡镇企业用地是否适合再开发做工业已是问题，因此，原历史遗留的往往分散的乡镇企业用地与国有工业开发区的土地并不能简单同权。
    如果将原分散的乡镇企业用地调整集中进园区，城乡工业用地应当是可以同权的，不过这显然不是很多人所说或心目中所希望的同权。他们希望的同地同权，是乡村经营性建设用地与城镇商住用地同权同价。但他们显然忽略了，即便同为城镇国有建设用地，工业用地并不能随便转为商住用地，二者之间并不同权。因此，乡村经营建设用地即原乡镇工业企业用地当然不可能与城镇商住开发用地同权。
    另一个面临的棘手问题是，农村土地包括耕地可转用为乡镇企业用地过去只是开了口子，并没有规范和标准，也没有可转用的比例限制。结果当年率先发展乡镇企业的长三角、珠江三角不少地区，早已捷足先登，将自己大片的农地转变为乡镇企业用地。典型的如江苏华西村将自己的农田用完了，又通过合并周围各邻村，大大扩展了建设用地，北京郊区的新农村建设典型郑各庄，也是赶着最后一班车把农田都变成了建设用地，从而独具竞争优势。珠三角的相当部分地区更是后来居上，1970年代计划经济时的社队企业发展落后于长三角，然后借得改革开放风气之先，现已将大部分农田变为建设用地，东莞等地的农民现在就是靠把原先的农地全建成厂房出租当房东收租过日子，许多人已经根本不愿也不会再去劳动了。其中深圳更是一夜之间把全部农地变为农民继续占用的城市建设用地。深圳原住农民这些年来通过多次抢建，已盖起最高达30层的高楼，成了城中村名符其实的地主和房东。
    但中国绝大部分地区动作慢、又不敢抢黄灯、闯红灯的农村就完全不同了：别人抢道行车改农田为建设用地，自己还在老老实实种庄稼，等到自己回过味来想占农田搞建设，国家保护耕地的法令已一波波压来。因此，先改农田为经营建设用地的地区已经先发达先富了，遵纪守法听话地区的农民则不让再改土地用途只能种田务农。如果现在不加区分地实行城乡建设用地同地同权，农村乡镇企业建设用地商品化货币化，这样地区间的不平等和差距就更大了。显然，不解决好这个问题，同地同权就会加剧区域差距和社会不公。估计这也是虽然文件中说了同地同权，但实际又迟迟没有起步的重要原因。
    其次，农村非农建设用地，比例最大的一块是农民宅基地。农民宅基地按现行法规定义不是经营性建设用地，而是无偿分给18周岁以上农民建住宅永久自用的福利性用地，有点类似于城市中改革前大量无偿使用的划拨地，它和城市居民的商品房要花钱购买70年使用权的国有住宅用地，权益是不同等的。如果现在将农民宅基地改为经营性建设用地，可以上市交易，首当其冲的是要先修改现行法律法规。但即便如此农民宅基地无偿获得的永久使用权和城市居民花钱购买来的70年使用权的住房用地，权益仍然是不同等的，因此也不存在简单同权一说。
    农民宅基地变为经营性建设用地入市流转，除了要改变现行政策和法律关于宅基地不能对村以外的人流转和转让的规定，同时要规范农民卖了宅基地后，因无处安身再用承包农地建房做宅基地的问题（现在农民废弃原位置不好的宅基地，自行在交通便利的道路两侧的承包农田里新辟宅地盖房的现象并不少见，乡村干部一般也不会吃力不讨好地去费力制止），否则不仅耕地的保护会更麻烦，城乡居民的权利也更不平等了。这样就先要科学制定和有效实施农村的建筑规划管理，以在宅基地放开交易后避免农民特别是有经济实力的城市居民和资本下乡购买农民宅基地在农村乱搭乱建，更要避免建完了不久村子又要撤并，造成更大补偿和浪费。现在这一系列事都还没做或很难实施，是上述思路在农民宅基地这一块还停留在纸面上的原因。
    在乡镇企业用地和农民宅基地之外，农村的非农建设用地就只剩道路、桥梁、公用设施等公益用地了。先行国家的经验表明，随着城市化和乡村现代化的发展，这一块的用地相对于农村人口倒会急剧增加，还会出现服务于乡村居民点的各种现代化的基础设施。农村随着人口减少节省下来的建设用地倒是要优先考虑这方面的需要。不过，城市公益用地的性质就是为公共利益服务，没有市场价值，也不能改为经营性使用，农村公益用地和城市公益用地同权虽然没有任何问题，但也并没有什么意义。
    除了现存的农村建设用地以外，最有灵活性的一块就是通过耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩创造出来的建设用地指标。这是一个改革的重大话题，关于这方面的试点和探讨已经很多，兹事体大，我们需要在后面用专门一章来讨论。
    四、 政策困境：成本与风险的恶性循环
    综上可见，
    土地的乱象之所以现在还在越演越烈，政府自己的改革思路还很不明晰，自己提出的一些东西自相矛盾或缺乏现实可能性而无法细化落实是主要原因。这样我们看到的现实就是卖地财政的不断扩张。由于征收、储备和抵押出卖土地成为各地政府推动城市建设和经济发展的主要途径，地方政府对卖地财政的依赖也只能不断加深。但这一传统城市化模式不仅已经遭遇越来越大的阻力，也孕育着日益增大的风险。
    面对巨大利益，农民的土地补偿要求越来越高，社会上各种保护农民权益的呼声使各种提高补偿的要求更加理直气壮。在《土地管理法》修法酝酿删去30倍产值的补偿上限和按原用途补偿之后，有些专家甚至渲染农民的土地补偿要在原来的基础上增加10倍。但实际上在大中城市的城中村和城郊村的征地拆迁补偿许多已经达到惊人的水平，补几千万元或几十套住房早已不是新闻。在全国农民家庭资产中位数仅有10多万元的情况下[2]，深圳被称为城中村改造典范的罗湖区渔民村33户原住民分了6.5万平方米，1300多套住房，平均每家约2000平方米，家家都是几千万乃至上亿资产[3]，更不用说很多尚未改造、自己就已经盖到二三十层高楼坐享地利的原住民以及在维稳需要和我们“补砖头”（即按农民建筑平米计算价格补偿）的情况下，城中村和城郊农民以抢建索要高额补偿早已是一个极为普遍现象。
    这种情况，造成一方面在工业开发区和远郊区重点工程征地补偿仍然严重不足的同时，整体土地补偿成本不断急速上升。另一方面，地方政府的财政和债务负担则在日益加重。按照财政部网站公布的数据，2012年土地拆迁补偿等支出已占土地出售收入的78%（由于这里只有个“等”字，这个数字被认为是有水份的。但根据国土资源部更早前的披露，不算基础设施投资这个大块，土地拆迁补偿款在前两年已占土地出让金的三分之一左右，近年来还在上升，应是更可靠的数字）。再加征收、储备土地的资金和利息支出，以及平整土地与基础设施、公益用地等大项支出，地方政府已经陷入了严重的债务危机。这最后一点非但没有人怀疑，相反正是许多土地财政和政府的激烈批评者也大肆渲染的。这个情况从反面证明了地方政府从土地出售中的收益与其债务相比其实有限，所谓大幅提高农民补偿更不用说提高10倍，就是地方政府把全部土地收益都拿出来也不够的。
    实际上，即便在今天的情况下，正如很多人指出的，地方政府在财政负债压力下，已经形成了对高地价进而高房价的依赖，形成了对土地开发商投资买地乃至参与土地一级开发的依赖。这样地方政府就像一个典型的垄断者一样，用限量拍卖商住用地最大化自己的土地收入，以筹集整个城市化建设的费用，以及政府奢华建设、浪费的费用，工业用地补贴的费用，乃至按中央规定去分担农村水利建设等各项的事业费用。这就使高地价高房价成为土地财政制度的畸形产物。
    显然，这种高地价与高房价的循环必然进一步打碎城市化的主体即农民工及其家属和其他外来人口的安居梦想，使得这种脱离了多数人真实居住需求的高房价堆积越来越大的房地产泡沫，从而使中国走上在世界许多国家已经上演的房地产泡沫破灭导致债务危机和金融危机的不归路。很明显，不从根本上终结这种卖地财政和融资负债搞发展的传统城市化道路，新型城市化根本不可能起步。当前，在不触动卖地财政基础上的房地产调控使房价越调越高、已经完全走入困境的情况下，改革显然亟待寻找新的方向和路径。
    注：本文节选自华生教授将要出版的新书《城市化转型与土地陷阱》第四章第一节。
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    [1] 国土资源部先后发布2004年238号文《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、2005年144号文《关于开展订制征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》以及2008年135号文《国土资源部关于切实做好征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施工作的通知》，并在国土资源部网站上刊登了部分省市统一分区片补偿价格标准，如2010年江西省国土资源厅发布《江西省关于公布全省新征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》，公布《江西省征地区片综合地价》和《江西省县（市、区）分区域征地统一年产值标准》，自2011年3月1日起开始实施，原征地补偿标准同时废止。
    [2] 根据中国家庭金融调查，农村家庭总资产中位数为138050元。《中国家庭金融调查报告2012》，西南财经大学出版社，2012年。
    [3] 《渔民村成城中村改造“样本”》，羊城晚报，2008年4月8日。