党国英：土地制度与吃饭问题

    编者按：继2013年7月11日刊发征地制度改革的讨论后，南方周末“大参考”继续刊发北大法学院、中国经济体制改革研究会和中国民主法制出版社在北京召开的土地制度改革研讨会的内容。本期集中于土地所有制问题。“城市的土地属于国家所有”这一“八二宪法”的规定，对城镇化的路径选择至关重要，农村土地的集体所有也影响到中国农业的发展路径。
    2006—2012年，城市居民平均恩格尔系数是上升的，这个数据比较尴尬，经济不断增长，但吃饭成本相对上升了，这是一个严峻的问题。
    通常，我们从三个方面来判断一项政策的好坏：经济效率，社会平等，政治稳定。现行关于土地的基础制度、政府的土地规划管理制度、一级土地市场运行的制度，均存在问题，经济发展难以持续，在效率、平等与稳定三个方面有难题需要解决。这里想谈的，是另一个不可持续性，即中国人的吃饭问题。
    2006—2012年，城市居民平均恩格尔系数是上升的，这是统计局的官方数据。这个数据比较尴尬，经济不断增长，但吃饭成本相对上升了。正常情况下，经济发展水平越高，恩格尔系数应下降。发达国家恩格尔系数一般在20%以下，我们在35%以上。这是一个严峻的问题。
    我们曾担心有些主要粮食品种不能维持国内的供求平衡。面对中西部某些粮食产区的农民不种粮食，我高度关注。这两年，华北平原有些地方的农民只种玉米不种小麦，更值得我们注意。这当然不能怪农民，根子是成本问题。
    从国际看，我们的问题更麻烦。全世界粮食生产形势在向好的方向发展。非洲有些国家的农民仅仅学会化肥的使用，就由粮食进口国变成出口国。俄罗斯大量出口也势不可当。
    再看能源形势。因为页岩气开采技术水平的提高，以及俄罗斯能源供应的增加，世界能源形势在好转，用农产品转化能源的趋势不至于再扩大。以后，全世界可能会进入主要农产品价格低迷的时期。这就给我国提供一个很大的挑战。我们在粮食价格较高的前提下，粮食的播种面积能维持不到17亿亩。如果国际粮价发生大变化，这个播种面积难以维持。
    按笔者所在机构的学者廖永松的研究，在其他一些现实条件下，如果我国维持对外开放政策，在国际市场上实行进取性的自由贸易政策，且政府维持实施目前的支农水平，我国的主要粮食品种的自给率可能降到70%左右。毋庸讳言，在今后较长时期里，这个水平在政治上是不可接受的。如果把政治发展对未来中国经济发展与国家振兴结合起来评估，这个水平也不可取。
    对外开放不能终止，这是底线。剩下的路径，只能是提高中国农业的竞争力。但过去我们在这方面没有走出一条成功的道路。一方面，如果把国家对水利投入算进去，我国每斤粮食所承载的“支农资金”恐怕要超出粮食的市场价格。另一方面，农民也付出成本，这个成本必须在市场上回收，若不能回收，农民就可能撂荒土地。
    中国农业缺乏竞争力的直接原因主要是两个，一是与以灌溉农业为主的农业耕作方式有关，二是与农业规模经营水平低下有关。往深说，这两个方面均与土地制度、与国家支农政策有关。
    多年来，中国走了一条很特别的农业技术进步路线，发展灌溉农业。灌溉农业不易发展土地密集型的规模化农业，单位农产品价值的人工成本很高。我们在华北地区调查，农户的劳动时间约三分之一耗在了灌溉上。灌溉农业的地面设施比较复杂，不利于大型农业机械连续便捷使用。又因为多年来我国城乡劳动力市场不统一，农村存在大量半失业人口，使每个农户的平均规模很低，农业劳动力的机会成本很高。
    旱作农业能不能增产粮食？当然可以。比较中国和美国的数据可以看出，我国粮食单产平均水平比美国低；我国农产品主要靠可灌溉的农地，而美国粮食主要靠旱作农业。平均单产不低，只是美国旱作农业的好处之一，更重要的是其粮食成本低，在市场上有竞争力。中国的案例也证明旱作农业其实有好的前景。近年甘肃定西地区发展旱作农业，每亩产1500斤玉米是正常年景；好的情况下是一亩一吨。我国过去如果大力发展旱作农业技术，今天也不至于如此被动。
    市场比政府“聪明”。如果有好的农地产权制度，有更自由的农业市场环境，农民自己会选择适合的农业技术路线。我们的农村土地制度成了支撑灌溉农业发展的一个“政治基础”；有这个制度，农民就只能接受政府倡导的农业技术路线。在少数地方，农民有较大自由权，就不选择灌溉。河北一些地方之所以不种小麦只种玉米，就是为了拒绝灌溉成本。如果农民获得土地产权，农民更有可能较全面地计算成本，选择合理的农业技术路线。
    走出困局的办法，是以土地制度改革为核心推进农村综合配套改革，发展有竞争力的现代农业。主要应搞好三个方面的工作。
    一是建立更有效的农地保护制度，扩大农地面积。农地保护与城镇化不矛盾。国家将农地扩大至25亿亩，也不会影响城镇化。农地增加以后，会有更大的减少灌溉、适当休耕土地的可能性。建议实行“国家农业保护区制度”。这一制度的要点是：1.在全国范围里划定面积超过基本农田的农业保护区，并由中央政府在宏观上规划审批，由较高阶的地方政府直接管理。2.农业保护区的非农产业项目在一定时期内转移完毕，不允许再有任何非农项目发展。3.在农业保护区内设立不完全政府，简化农业保护区的管理机构。4.农业保护区管理机构直接归县级或县级以上政府管辖，并不做GDP政绩考核。5.在建立此项制度的前提下，下放其他类型土地的管理权，扩大地方政府的土地规划管理权。建立此项制度的最大好处是降低耕地保护的行政管理成本，更有效保护农业用地，同时放活地方的土地规划管理，促进城镇化健康发展。
    二是推动农村经济组织创新，以深化改革克服现行农村集体经济制度的弊端。国家应稳妥推进农村土地承包权确权颁证工作。以笔者调查，这项工作应尽快起步，但不必要求各地均在5年内完成。建议国务院加快修订相关法律，出台关于农村土地确权颁证工作的指导性意见，并给地方决策留有余地。将农村社区的公共管理职能与农村集体经营性资产管理职能分开，并促进经营性资产按市场化原则组织利用，是改革的基本出路。一些地方这方面积累了改革经验，应在总结提升后加以推广。实施旨在保护专业农户生产积极性的“专业农业经营者注册制度”，以提高国家财政支农的瞄准度。设立合理的农业准入门槛，支持农业经营者实现专业化、规模化。专业农业经营者可分为法人类别与自然人类别两个类别，自然人类别为家庭农场。国家重点支持家庭农场发展。
    三是改变农业技术进步模式，大力发展旱作农业。将农业水利投资集中于水资源充沛的地区，其他地区大力发展旱作农业。学习和推广甘肃定西发展旱作农业的经验，在300—500毫米降水量的土地上要高产。逐年减少抽取地下水搞灌溉的耕作面积。制定支持旱作农业发展的财政政策，从国家“调水”资金、常规水利资金中切割一定比例发展旱作农业。国家要以更积极的政策鼓励私人资本开发连片荒漠。近年中科院系统开发了荒漠治理技术，初步看出成效，国家应支持其在更大范围里试验推广。以产权保护政策为核心，以国家扶持资金为补充，大力引进市场因素，鼓励私人资本大举进入荒漠改造领域，扩大各种类型的旱作农业。
    来源: 南方周末